时间:2020-05-06 作者:田一农
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摘要:
一、对建国以来预算会计工作的回顾
近四十年来,我国预算会计工作的发展经历了一个不断实践、不断总结、不断改革、不断开拓前进的过程。预算会计工作在各级政府和部门领导的重视、支持和关怀下,通过广大预算会计人员的共同努力,取得了很大的成绩,保证了经济和财政预算管理工作有秩序地开展,这是众所公认的。但回顾历史,我们走过的道路也是不平坦的,甚至是相当曲折的。概括起来,大体上经历了“三起”、“两落”的过程。
(一)建国初期和“一五”计划时期,是我国预算会计工作的起步阶段。新中国成立后,会计工作的迫切任务是,清理整顿旧中国落后混乱的会计制度,改革我们自己的会计,逐步建立全国会计工作的正常秩序,建设社会主义新中国的会计工作体系,以适应迅速恢复国民经济和有计划地进行经济建设的要求。这一阶段,我们在彻底摆脱旧中国的会计体系,改革各解放区实行的“供给型”会计,建立全国统一的新型的预算会计核算制度等方面做了大量的工作。1950年,财政部根据原中央人民政府政务院相继公布的《预算决算暂行条例》和《中央金...
一、对建国以来预算会计工作的回顾
近四十年来,我国预算会计工作的发展经历了一个不断实践、不断总结、不断改革、不断开拓前进的过程。预算会计工作在各级政府和部门领导的重视、支持和关怀下,通过广大预算会计人员的共同努力,取得了很大的成绩,保证了经济和财政预算管理工作有秩序地开展,这是众所公认的。但回顾历史,我们走过的道路也是不平坦的,甚至是相当曲折的。概括起来,大体上经历了“三起”、“两落”的过程。
(一)建国初期和“一五”计划时期,是我国预算会计工作的起步阶段。新中国成立后,会计工作的迫切任务是,清理整顿旧中国落后混乱的会计制度,改革我们自己的会计,逐步建立全国会计工作的正常秩序,建设社会主义新中国的会计工作体系,以适应迅速恢复国民经济和有计划地进行经济建设的要求。这一阶段,我们在彻底摆脱旧中国的会计体系,改革各解放区实行的“供给型”会计,建立全国统一的新型的预算会计核算制度等方面做了大量的工作。1950年,财政部根据原中央人民政府政务院相继公布的《预算决算暂行条例》和《中央金库条例》中有关各级总预算和单位预算体系的原则,提出了社会主义预算会计体系的设想,并于同年10月召开了第一次全国预算会计金库制度会议,讨论通过了各级财政机关适用的《暂行总预算会计制度草案》和各级各类事业行政单位适用的《暂行单位预算会计制度草案》,以及《中央金库条例实施细则》,为建立我国社会主义崭新的统一的预算会计制度和会计工作体系打下了良好的基础。以后,随着我国经济建设事业的发展,我们对预算会计制度又进行过多次修订和补充,在合理组织会计核算,提高核算质量,保证核算资料的正确完整,建立全国统一的预算执行情况的会计报表体系等方面取得了较大进展,使预算会计工作生机勃勃地开展起来,逐步显示了它在加强经济建设管理中的重要作用。
(二)1958年“大跃进”的失误,使预算会计工作遭受严重挫折。1958年的“大跃进”及其以后的一段时间里,由于领导工作中“左”的错误,不仅使国民经济遭受重大损失,而且也使会计工作受到了严重挫折。当时,对各项规章制度提出“先破后立,立在其中”,在这一口号的影响下,“以表代帐”泛滥,“无帐会计”盛行,预算会计机构和人员被裁减,基础资料和各种规章制度受到破坏,全国统一的预算会计核算工作也难以正常开展下去。
(三)1982年至1965年期间,在党的“调整、巩固、充实、提高”方针的指引下,预算会计工作又得到了恢复和加强。针对“大跃进”中的失误,党中央明确指出:“办经济离不开会计。经济越发展,会计越重要。”并采取有力措施,纠正了一些错误做法。1962年5月,财政部召开了全国会计工作会议。会后,中央批转了“关于会计工作会议情况的报告”,指出:“当前的迫切任务是把基本的会计制度恢复起来,把会计队伍整顿和充实起来,扎扎实实地重新把基础工作做好,保证会计数字的真实、正确、全面。”1962年底,新中国第一个会计法规——《会计人员职权试行条例》颁布实施。1965年秋季,财政部召开了全国预算会计工作会议。这次会议不仅恢复了被“大跃进”搞乱了的预算会计工作,而且对建国十七年的预算会计理论和实践经验进行了总结。这次会议的主要收获:一是明确了预算会计工作方向。强调预算会计工作要为生产建设和职工生活服务,为国家预算执行服务;倡导实行财务民主,开展联审互查。二是改革了记帐方法。为适应预算会计办理预算收支的特点,会议决定推行我国独特的“资金收付记帐法”。三是修订制发了《行政事业单位会计制度》;修订补充了1963年制发的《财政机关总会计制度》。四是广泛地交流了预算会计工作经验,统一了思想认识,振奋了全体预算会计工作人员的革命精神。
(四)十年动乱时期,会计工作再次遭受严重扼杀和破坏。正当会计工作沿着正确方向迅速恢复和蓬勃发展的时候,“文化大革命”开始了。十年内乱不仅使国民经济遭到了严重破坏,包括预算会计工作在内的整个会计工作也受到严重的扼杀。经过十几年建立起来的适应我国社会主义经济建设管理的会计核算和会计监督制度,被污蔑为修正主义的“繁琐哲学”和“管、卡、压”,甚至有人提出,“三年不算帐,钱也跑不到外国去。”在那个颠倒黑白的年代里,很多会计机构被撤并,会计人员被“精简”下放,会计核算严重削弱,整个会计工作濒临崩溃的边缘。
(五)党的十一届三中全会以来,我国预算会计工作进入了新的历史发展阶段。党的十一届三中全会是我国社会主义政治和经济发展的一个里程碑。全会确定的路线、方针、政策和后来一系列的改革、开放、搞活的方针,为恢复和完善预算会计工作指明了方向。十年来,我们预算会计工作同全国各行各业一样,在“拨乱反正”的基础上,不断改革,不断发展,取得了显著成绩。
首先,在法规和制度建设方面,进行了完善和改革。1981年,财政部编写出版了建国以来第一本《预算会计》教材。1984年,重新修订制发了《财政机关总预算会计制度》。同年,会同国家档案局制发了建国以来全国第一个适用于各行业的《会计档案管理办法》。1985年,财政部和人民银行经过几年调查研究,拟定了《中华人民共和国国家金库条例》,并经国务院常务会议审议通过后正式公布。1986年财政部同人民银行又制定了《国库条例实施细则》。同时,为适应财政管理体制、财务管理体制、税收管理体制、国库体制等改革的需要,对预算会计制度也相应进行了改革。财政部制定了许多配套的单项会计制度、办法和文件。各省、自治区、直辖市和中央主管部门在制度建设上也做了大量的工作。不少地区修订了《地方总预算会计制度》和《单位预算会计制度》,有的地方还制定了《乡(镇)财政总预算会计制度》。国家科委、国务院机关事务管理局等中央主管部门,为了适应事业体制改革的需要,也主动制定了本系统适用的事业行政单位会计制度。
其次,在组织建设方面,随着各项生产建设事业的发展,预算会计队伍不断壮大,干部素质不断提高。据统计,1987年全国预算会计人员已达97.3万人,约占全国全民所有制单位会计人员总数的1/3左右。其中各级各类事业行政单位会计人员90万人,各级财政机关总会计人员7.3万人。为了提高预算会计队伍的政治素质和业务素质,十年来,各级财政部门和中央主管部门采取了多种形式,如开设预算会计专业短训班,电大、业大、函授、上岗训练,以会代训和同工种竞赛等,努力培养预算会计人才,使整个预算会计队伍的政治素质和业务素质有了很大提高。涌现出许多精通业务、忠于职守、廉洁奉公、坚持原则、搞好服务的先进集体和模范人物。
此外,会计核算、会计监督等基础工作也得到进一步的加强。报表数字的及时、准确和完整性都有所提高;会计人员之间和地区、部门之间,普遍开展了联审互查和经验交流;地方财政决算和事业行政决算编审工作,一年比一年好;会计监督作用也比过去加强;预算会计电算化在最近几年也初步开展起来了。
从历史的回顾来看,会计工作只能加强,不能削弱。会计是一门科学,决不是可有可无和可以随便代替的。经济管理工作,如果缺少会计管理这个链条,就无法正常运转,经济秩序就会发生混乱,这是不以人们意志为转移的客观要求。实践证明,会计工作搞好了,就可以加强经济管理,促进经济发展;反之,就会削弱管理,影响经济发展。因此,经济工作离不开会计,经济越发展,会计越重要。这是历史实践证明了的一条真理。还有一条,就是必须有一个全国统一的预算会计核算体系和会计制度。只有这样,才能定期地、正确地反映信息,为领导决策提供可靠的依据。如果该统一的不统一,该规范的不规范,各行其事,各搞各的会计核算和信息指标体系,那么,就无法建立全国统一的预算会计工作的正常秩序,就会导致整个国家预算执行的紊乱,甚至由于错误的信息,会造成领导机关决策上的失误。另外,积极参与管理,发挥会计监督作用,培养一批合格的熟悉业务懂政策的会计人才,以及领导的重视和支持,这也是实现预算会计职能作用的重要条件,是做好预算会计工作的基本保证。
二、预算会计的地位、任务和作用
会计是生产发展的产物,是经济管理的重要组成部分。在我国,会计一般可以分为两大系统,一是工业、农业、交通运输业、商业等物质生产部门的会计,一般称“企业会计”。它主要是核算、反映和监督社会再生产过程中生产、流通领域和企业经营资金的活动。二是“预算会计”。它是财政机关和事业行政单位的会计。它主要是核算、反映和监督社会再生产过程中再分配领域的预算资金活动。这两类会计在国民经济活动中各自发挥着不同的管理职能。
多年来,社会上有这样一种议论:企业会计才是真正的会计,预算会计不过是简单的收收付付,发发工资,报报帐,没有多大学问,同资本主义政府会计大同小异。这种看法是很不全面的。且不论资本主义政府会计同我国预算会计的本质区别,就拿会计管理的广度与深度来说,也是不能相提并论的。我国国家预算反映着整个国家的政策,规定着政府的活动范围和方向。作为国家预算管理组成部分的预算会计,它对国家预算和单位预算执行过程中发生的全部资金活动,通过一系列的会计核算和管理手段,进行全面的监督、反映。在整个预算资金活动过程中,它既反映非物质生产部门预算资金的分配、使用和筹集活动,也反映物质生产部门预算资金的积累和集中的规模和进程;既反映事业行政单位等非生产性支出的分配和使用,也反映生产建设性支出的分配和使用。这同资本主义政府会计仅仅核算军政费用开支的狭小范围是不能同日而语的。至于我国预算会计同企业会计比较,它们有各自不同的核算范围和特点。企业会计是以提高经济效益为中心,对企业的经营活动进行核算和监督。预算会计是以国家预算执行为中心(包括总预算会计、税收会计、国家金库会计、基本建设会计以及行政事业单位会计等),组成一个全国集中统一的预算会计核算网络和管理体系。如果没有这样一个体系,就不能定期反映国家预算执行情况,无法向各级人代会报告预算执行结果。因此,无论从宏观管理的要求看,还是从预算会计的统一性和广泛性来看,预算会计的地位都是十分重要的,任务是相当繁重的,岗位也是很光荣的。
根据《会计法》的规定,预算会计的基本任务概括起来主要是,进行会计核算,实行会计监督,参与计划和事业的管理,反映各级预算和财务计划的执行情况。在完成其基本任务的过程中,预算会计如何充分发挥它的职能作用?我认为应注重以下几个方面:
(一)及时正确地反映预算执行情况,为各级领导机关决策服务。预算会计通过记帐、算帐、报帐等基础工作,直接掌握着预算管理和财务管理方面资金活动的全过程。预算会计人员通过资金活动这个“窗口”,比较了解所在单位、部门和地区增产节约、增收节支的潜力所在,通过对会计核算资料的分析、评价,可以起到本单位领导的参谋助手作用。各级领导机关就是凭借着预算会计这个信息系统,定期分析发展趋势,研究存在的问题,以便有针对性地采取措施,有效地组织预算收入,合理地安排预算支出,不断地组织预算执行中的收支平衡,从而保证国家预算任务的圆满实现。这里需要特别强调的是,预算会计反映的收支数据必须是客观的、正确的、真实的,这一点对领导决策至关重要。这也是我们预算会计人员最基本的职业道德准则。
(二)加强会计监督,维护财经纪律。会计监督是会计工作的基本职能之一,通过对各项经济活动实施会计监督,保证预算资金分配、使用的合法性、合理性和有效性,是会计职能的内在要求,也是会计核算的目的和出发点。预算会计处在预算管理和财务管理的第一线,整个预算资金活动的全过程,都要通过会计核算工作系统地反映出来。预算资金的收入要通过它一项一项地收纳进来,支出通过它一笔一笔地拨付出去。预算会计借助于经常、连续的凭证审查,帐务核算和报表反映,对于国家预算的执行,起着“晴雨表”的作用。收入是否及时足额缴库,是否符合政策,有无“跑、冒、滴、漏”;支出是否符合财政、财务制度,是否按预算计划和标准拨付经费,有无铺张浪费和违犯国家财经纪律等等,都能通过会计核算的过程客观地透视出来。因此,把我们会计这个“关口”把紧把好,认真加强监督审查,就具有重要意义。
这里需要特别提出的是,党中央、国务院一再要求各级政府要“为政清廉”,这是对我们各级国家机关干部的共同要求,我们做预算会计工作的同志也必须认真按这个要求办事,不仅自身要廉洁奉公,而且要对本部门、本单位和地区的资金活动,认真履行会计监督职责,把紧“关口”,坚持原则,刚正不阿,遏制少数人的不正之风和挥霍浪费等违纪行为。
(三)积极参与预算管理,提高资金的使用效益。会计工作的根本目的,就在于通过会计核算、反映和监督检查等手段,最大限度地发挥资金使用效益。明确这一指导思想,对于我们做好工作,提高工作水平十分重要,这也是我们向管理会计和社会会计更高阶段发展的要求。在这方面,我们预算会计有许多工作可做。首先,从预算资金的分配来说,各种预算资金的分配是否合理,运用是否得当,对提高经济效益,实现财政收支和经济发展的良性循环,具有重要作用。当然,这首先是计划部门的事,但是如果离开预算会计提供的大量核算资料,离开我们各级预算会计在微观上的具体贯彻落实,也是难以办好的。再从资金使用来说,国家预算支出计划确定以后,一年几千亿元的支出都是通过各级预算会计拨付的,预算会计和财务人员对每笔预算资金的使用和效果都比较了解。如果我们能在具体拨付预算资金的活动中,抓好资金的使用,分析经济效益,并及时反馈,参与决策,就会收到更好的效果;反之,如果我们只是单纯的进行会计核算,而放松管理和监督检查与分析,甚至明知某些开支不合理,只要手续完备,就准予报销,就会影响资金使用效益,甚至造成严重的损失浪费。现在我们对某些开支,只管拨款,不问效果,甚至以拨作支,对于资金是否按规定要求使用,效果究竟如何,往往说不太清楚,这与会计人员的职责是相违背的。
随着财政、财务体制的不断改革,我们对一些事业行政单位实行了各种财务包干办法,促进了各事业单位广开门路,开展有偿服务,增加事业收入的积极性,这对加速各项事业的发展大有好处。但如何使这些有偿服务所取得的事业收入,主要用于事业的发展方面,还需要我们的财务预算会计人员深入实际掌握情况加以监督,以促进各项事业的发展。总之,我们预算会计在积极参与管理,提高资金分配和使用效益方面,是大有作为的。今后,我们要在这些方面多下功夫,把预算会计工作向前推进一步。
(四)做好资金调度工作,保证预算资金按计划及时供应。在年度预算执行中,经常地保持必不可少的财政库存或者单位库存,是保证按照预算计划及时供应资金、支持各项生产建设事业发展的基本条件。大家知道,预算收入是陆续缴入国库的,预算支出是按计划通过国库拨付的。虽然年度安排的预算收支是平衡的,但是预算资金实际收进和拨付,由于受预算收支季节性的影响,以及资金集中分配过程中必不可少的在途周转占用,因而在年度预算执行中往往发生收支不平衡的现象。为此,各级预算会计,要经常地研究和解决预算执行中的资金需要和实际库存的矛盾,按照预算计划妥善地调度资金,保证各项生产建设事业资金和机关公用经费及个人经费的及时供应。没有预算会计妥善地调度资金,国家预算的执行也不可能顺利进行,甚至影响经济事业计划的正常开展,这个问题在当前国家财政面临暂时困难的情况下尤其值得注意。
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