赵紫阳总理在六届人大三次会议上的政府工作报告中指出：“‘七五’期间的改革任务十分繁重。我们一定要继续发扬积极探索、开拓前进的精神。”本着这个精神，我们陕西省结合本省的实际情况，探索新的理财途径，认真改革了财政支出管理制度，把各级财政当年预算安排的生产和事业发展资金，凡是有偿还能力的，都实行有偿使用，并设立专门机构管理。这是我省在财政支出管理上的一项带有根本性的改革。这项改革的实施，对改变财政资金长期以来一律实行无偿拨款使用的传统观念和习惯做法，支持我省经济发展，促进提高资金使用效益，缓解我省财政资金供需矛盾，使财政部门成为“经营管理部”，具有重要的积极作用。

（一）

财政支持生产和事业发展资金实行有偿使用与管理，在我国四个现代化建设中，是十分必要的。党的十一届三中全会以来，在改革、开放、搞活的方针指引下，国家对财政、税收和财务管理制度进行了一系列的重大改革。在处理中央与地方、国家与企业、国家与农民、国家与消费者等方面的分配关系上，迈出了比较大的步伐，大大调动了企业和职工的生产经营的积极性。但是，要使经济、事业有较大的发展规模和较快的发展速度，光有这些改革还不够。以我们陕西省为例，从1980年实行“分灶吃饭”财政体制以来，由于国民经济调整任务重，加之国家为理顺各种经济关系和偿还历史欠帐，开了不少政策性的减收增支口子，财政收入连续几年在急剧下降，一方面财政支出大幅度增加，另一方面财政用于发展生产的资金却大量减少，基本上成了吃饭财政。这样，一个尖锐的矛盾就摆在了我们面前：一方面，生产建设和各项事业的发展需要大量资金；另一方面，财政又拿不出钱来。怎么办？我们主要抓了两条：一是在增收节支工作上下功夫；二是从改革财政支出管理上找出路，管好用活属于地方支配的财力，提高资金使用效益。国务院领导同志曾经指出：财政部门直接掌管时各项资金，也要注意安排适当，把钱用好用活，有些资金和事业经费可以采取周转金的形式，有偿地拨给有关单位使用。这给我们指明了改革的方向。为此，我们按照“分灶吃饭”的财政体制和充分尊重银行信贷的原则，探索新的理财途径，采取改革的措施，把各级财政当年预算安排的生产和事业发展资金，凡是有偿还能力的，实行有偿管理。改革的基本内容是：把各级财政预算安排的用于工业、农业、第三产业和事业发展的资金，实行“四位一体”，分级管理，低费借出，到期收回，周转使用。把一次性无偿拨付的“死”钱，变为能多次有偿周转使用的“活”钱。

（二）

我们对财政生产和事业发展资金实行有偿使用的管理，具体做法，有以下几点：

1.建立管理机构，确定任务职责

1980年以后，我省曾对一部分企业挖潜、革新、改造资金和部分支农资金实行过有偿管理，借出资金是通过财政和银行代办两个渠道办理的。但由于财政和银行都忙于本身业务工作，同时，也缺乏统一的管理办法和措施，加之长期以来形成的“花钱向上要，开支国家包”的传统习惯做法，使人们认为财政给的钱就是无偿的，以致借出的多，收回的少，甚至有借无还，结果仍然是吃财政的“大锅饭”。这种局面的形成，究其原因，除了观念上的陈旧之外，关键是没有一个专门管理财政有偿资金的机构，无法真正落实经济责任。为了加强财政有偿资金的管理，提高财政管理水平，经省委和省人民政府决定，于1986年1月成立了陕西省生产资金管理局。嗣后，全省10个地、市和88个县（市、区）也相继成立了生产资金管理机构。省、地（市）、县三级共编制专职管理人员477人。从而，保证了这项改革的顺利实施。省、地（市）、县三级资金管理机构，是各级财政生产和事业发展资金实行有偿管理的组织保障。这个机构为同级财政的一级预算管理单位，属事业性质，独立核算，在各级财政部门的直接领导下，专门管理各级财政每年预算安排的有偿还能力的生产和事业发展资金。其指导思想是：在改革、开放、搞活方针指引下，按照党的路线、方针、政策和各级财政的有关规章制度进行工作，达到管好用活资金，扶持生产发展，提高资金使用效果，为振兴地方经济和发展各项事业服务。其主要任务是：积极完成各级财政批准的年度工作计划；参与各级企业、事业主管部门和财政部门共同安排的生产资金项目的审定；签订借款合同和办理有偿资金的拨款事项；负责监督检查资金的使用，考核借款项目的经济效益；收回到期借款。

2、明确资金来源

资金来源，包括每年财政预算内安排的企业挖潜、革新、改造资金和简易建筑费，支援农业生产资金，改变财政补贴县面貌专款，支援不发达地区发展资金，农业、林业、水利和文化、教育、卫生、体育等部门的事业发展资金，其他专项资金。这些资金凡是有偿使用部分，都属于各级生产资金管理机构管辖的范围。

3.坚决地贯彻执行“五个坚持”和“两个不介入”

（1）坚持只管财政有偿资金。各级生产资金管理机构，只负责管理各级财政用于生产和事业发展的有偿资金，无偿部分按照老办法办理。

（2）坚持财政生产和事业发展资金大部分实行有偿使用。各级财政每年预算安排的各项生产和事业发展资金，有偿用于工业的不低于70%，用于商业的不低于60%，用于农业的不低于50%，用于事业单位的，视其经济效益和偿还能力确定。

（3）坚持“三堂会审”。对各级企事业主管部门和财政部门当年预算安排的生产和事业发展的有偿资金项目，实行主管部门、财政部门和生产资金管理机构三家共同审定，严格把关，专款专用，把项目落实到可靠的基础上。

（4）坚持兼顾各级财政和资金管理机构共同管好用活生产和事业发展资金的积极性。为了充分发挥各级生产资金管理机构回收资金的积极性，对到期收回的资金，进行二次分配时，原则上将大部或全部留给各级生产资金管理机构，最低不少于50%。这部分资金的再使用，不能改变原来的资金级次、行业、单位和用途，坚持谁家的钱，仍然用于谁家。

（5）坚持借款担保制度。省属企事业单位的借款，由其主管部门担保。对有意不归还到期借款的，从其担保部门预算支出中扣除。

同时，实行“两个不介入”，即：第一，不介入财政无偿拨款；第二，不介入社会借贷资金，这也是区别于金融机构的重要标志。

4.安排使用借款的原则

在安排使用财政有偿资金时，我们坚决不把“面”铺得过宽，把“点”布得过多，把“线”拉得过长，而是突出重点，兼顾一般，把钱用在投资少、期限短、效益好、回收快的项目上，对增产名优、紧俏、适销对路和出口创汇产品的项目，优先大力支持。资金使用期限，一般为1—3年。用于农业的项目，可适当延长时间，但最长不超过5年。

5.认真做好“四查”工作

为了加强对借款项目的管理，切实改变过去“一拨、二转、三不管”的现象，我们抓住四个主要环节，即坚持“四查”工作。

一查：对借款单位申请的借款项目，在审定前，对其立项批准文件、可行性报告等有关资料，进行一次认真的复查，掌握项目的基本情况，然后经过筛选，把立项放在可靠的基础上。

二查：签订借款合同后，按项目的用款进度拨款，进行审查。能分次拨款的不一次拨，能少拨的不多拨，能晚拨的不早拨，防止占压、挪用和浪费资金。

三查：在拨款后，定期对项目进度进行检查。将每次检查的情况和主要问题，记入项目档案登记卡，做到心中有数。

四查：对借款项目建成后的经济效益进行认真考查。根据项目完成后的实际效益与立项时的预计效益进行分析对比，从中考察还款能力，为回收借款做好必要的准备。

（三）

一年多来的实践证明，对一部分财政支出实行有偿使用，设立专门机构进行管理，这一改革的方向是对头的，办法是可行的，效果是可佳的。据不完全统计，截至1986年底，省、地（市）、县三级实行有偿使用的财政资金已达3.4亿元，办理借款合同531份，对促进我省经济和各项事业的发展起到了积极的作用。我们体会，这样做有以下好处：

1.有利于克服吃财政“大锅饭”的弊端。这是根本的一条。多年来，财政资金使用上的突出问题之一是效益不高。而导致效益不高的主要原因之一，则在于财政资金使用的无偿性，用钱单位不承担任何经济责任和风险。这种传统做法，导致了各方面吃财政的“大锅饭”，争项目，争投资，投资一超再超，投资水平不断提高，而投资效果却不断下降。财政资金实行有偿使用以后，所用资金不仅要按期归还，而且还要缴纳一定数额的使用费。这样，作为用款单位，在经济上就有了压力和责任，从而避免了要钱大张口，花钱大撒手和浪费成灾的现象，促使用款单位想方设法精打细算，以期尽早还本付费。

2.有利于提高资金使用效益。从财政部门来说，在传统的财政管理体制下，每年支出预算下达后，资金一经拨付，用得怎样，一般很少过问，形成了“一拨、二转、三不管”。就是说，财政部门对资金使用效益状况不承担直接责任。实行有偿使用以后，资金借出只是工作的开始，资金的收回才是工作的完成。所以，实行有偿使用以后，生产资金管理机构对资金使用效益负有直接责任。这样，生产资金管理部门就不能不重视对借款项目的可行性研究，不能不抓紧对借款项目的管理。这对提高资金使用效益是十分重要的。

3.有利于壮大发展生产的本钱。在传统的财政管理办法下，所有财政资金都是拨给用款单位无偿使用的，一经预算拨付，不再收回，一往无返。实行有偿使用以后，把一次使用的“死”钱，变成了多次使用的“活”钱。这种“滚雪球”式的循环往复，使财政用于生产和发展事业的资金，年复一年地壮大起来。这对于缓解财政资金供需矛盾，促进经济建设和事业发展将起到重要的推动作用。这样，财政的本钱越来越大，后劲越来越足，路子越走越宽，工作也将越来越主动，从而也就更有利于促进经济和各项事业的发展。