一、改革支出格局是使已有财政改革配套的关键环节
党的十一届三中全会以来,财政进行了多方面的改革,取得了很大成绩,对促进四化建设,配合经济改革,建立充满生机和活力的具有中国特色的社会主义经济体制,作出了积极的贡献。但是总结几年来财政改革的经验,却使我们感到,财政改革的步子虽然既大且快,可是仍然适应不了经济改革发展的需要,常常出现一些经济改革措施受财政掣肘的现象。这是为什么呢,原因可能是多方面的,而财政改革不配套看来是重要原因之一。我们从财政运行的全局观察就会发现,这些年的财政改革在扩权让利、打破财政统收上作的文章多一些,对财政支出旧格局作相应配套改革却不够,致使财政支出仍然承担得过多。这样,就造成了财政运行的跛腿状态,统收打破了,统支没有完全打破,不仅使财政无法彻底突破旧体制的束缚而常常掣肘经济改革,也给财政收支平衡带来较大困难,削弱了财政对经济改革的承受能力,适应不了经济改革发展的需要。这主要表现在以下几个方面:
1.在生产建设投资上仍然维持着的撒胡椒面式的普遍照顾的财政支出格局,与生产建设投资主体多元化,资金来源多渠道的新的经济形势相矛盾。因此,不同的投资主体在国民经济中所处的地位不同,来源于不同渠道的资金性质不同,这就决定了各自投资范围的不同。在有计划的商品经济下,既然除财政投资之外,其它各投资主体出于赢利的考虑,向建设周期短、见效快、利润较高的加工业企业投资是必然的,那么,财政也就不必再向一般生产事业投资,而应转向其他投资主体不愿意或无能为力的那些建设周期长、投资量大、见效慢、盈利少或暂时不盈利的生产建设事业。如果财政还维持旧的支出格局.对一般性生产建设仍进行投资,就会造成一般事业投资过多,而重点建设投资不足,从而加剧国民经济的不平衡。同时,还会限制其它投资主体投资的积极性,影响其他资金渠道的投资效果,妨碍国民经济高效益的发展。
2.财政支出仍然承担企业归还银行贷款及弥补亏损的责任,与实现企业独立经营,自负盈亏的改革目标不适应。现在所有制关系发生了新的变化,全民所有制与非全民所有制之间相互隔绝的状态被打破,出现了各种不同所有制之间相互渗透,多种所有制共处同一经济实体,国营企业所有制关系多元化的情况,如果财政继续替企业承担归还贷款和弥补亏损的责任,不仅不能适应企业实行独立经营、自负盈亏的改革需要,而且造成经济责任上的更加混乱。
3.财政支出旧格局与发展第三产业相冲突。第三产业是商品经济发展的产物,为发展商品经济所必需。过去,我们把属于第三产业的服务性企业当成社会福利事业来办,采取的是收费低廉或亏损性的经营方式,结果不仅使这些行业失去了自我发展的能力,也失去了经营的积极性,这是当前社会服务事业发展远远落后于社会需要的一个重要原因。
4.财政支出旧格局与企业之间平等竞争的要求不相适应。旧的财政支出格局一方面承担着不应承担的支出责任,另一方面却又推卸了部分应当承担的责任。例如至今仍由企业自行举办的社会保险及公共住宅等事业。当然,在统收统支体制下,这种财政支出的格局对企业来说没有实质性的影响,而在扩大企业自主权,实行自负盈亏的今天就不同了。这种做法不仅造成企业之间社会福利待遇上不平衡,而且造成了企业之间费用负担上的不平衡,使企业之间失去了平等竞争的条件。
总之,旧的财政支出格局与新的经济运行模式之间存在着严重的摩擦,如果不及时改革,旧的支出格局势必成为全面配套改革的障碍。所以,加速改革财政支出旧格局,已是实现配套改革的关键环节。
二、改革财政支出格局的设想
针对原财政支出格局的弊病和当前财政收支的实际状况,财政支出格局的改革应该是:
第一步把不应当由财政承担的支出放下去,彻底打破统支旧格局。
1.在完善利改税第二步改革,进一步扩大大中型企业自主权的同时,取消企业税前还贷的规定,财政不再替企业承担归还银行贷款的责任,以强化对企业资金预算的约束,控制预算外投资的过度膨胀。
2.在实施破产法的基础上,实行财务管理规范化。财政作为国有资金投资者代表,承担其投入资金企业的破产抵债的责任,不再承担弥补企业亏损的责任,为实现企业自负盈亏创造条件。
3.改变生产建设投资普遍照顾的支出格局。对一般性的生产事业和企业不再投资,而只对平衡国民经济所必需的国家重点建设项目投资,以便增强财政的社会投资力量。
4.完善分级财政体制,依据商品经济发展的需要,重新划分各级财政支出的责任范围。具体的设想是:今后城市财政只承担城市基础设施、公用设施、公共福利设施等社会投资供给的责任,生产性建设投资则分别由中央财政和省财政承担;中央财政承担全国性重点建设投资项目的支出责任,省财政承担本行政区划内和省际之间具有全局性而其它投资主体不愿投资或办不了的生产性事业投资支出责任,以逐步实现城市财政向社会服务型财政的转变,中央与省财政向宏观控制型的财政转变。从而为全面实现政企分开提供财政条件。
在完成财政支出格局第一步改革之后,就可以进入支出格局的第二步改革。第二步支出格局改革的内容,将会随着第一步改革而逐步明朗,这里只能简要地说一下它的总方向,就是要把本应由财政承担而尚未承担起来的各项事业支出承担起来。并调整支出结构,逐步增加社会公共事业的投资,纠正旧的支出结构中向生产性投资倾斜的缺点,以保证财政在商品经济中正确地实现其职能。