时间:2019-10-31 作者:王淑杰|唐盟
[大]
[中]
[小]
摘要:
在政府预算已经成为政府运转生命线的现代社会,预算报告的作用日益凸显,已经成为宣传和解读政府施政政策的重要方式。从世界范围看,美国的政府预算管理非常完善,相应地,预算报告水平也很高。本文以美国纽约和芝加哥为例,提炼其预算报告的特点和经验,并引申出改进我国政府预算报告的建议。
报告亲民化,方便获得
为了让公众更好地了解政府预算,美国政府选择了亲民化的报告格式,以期能拉近公众和政府的距离、获得公众的支持。以芝加哥市政府预算报告为例,其设计的整体风格鲜艳明快,采用相对明亮的颜色,通过表格、饼状图、直方图等图表进行分析,使得读者能够更为直观地了解政府的预算计划。报告开篇即芝加哥市市长的照片及其写给市民的信,信中较为全面地说明了政府在这些年来所做的努力,以及未来要做出的改变。预算报告中附有大量精美的图片,并附有阅读预算的指南,这对于可能并不十分了解公共事务或不具备相关专业知识的公众来说非常必要。
美国政府设计了多种途径让公众可以方便地获得预算报告。除了从政府专门的预算管理办公室官方网站按照基本分类和年度获得预算报告外,公众还可以利用网站专用邮件进行询问,其回复速度也十分迅速,一...
在政府预算已经成为政府运转生命线的现代社会,预算报告的作用日益凸显,已经成为宣传和解读政府施政政策的重要方式。从世界范围看,美国的政府预算管理非常完善,相应地,预算报告水平也很高。本文以美国纽约和芝加哥为例,提炼其预算报告的特点和经验,并引申出改进我国政府预算报告的建议。
报告亲民化,方便获得
为了让公众更好地了解政府预算,美国政府选择了亲民化的报告格式,以期能拉近公众和政府的距离、获得公众的支持。以芝加哥市政府预算报告为例,其设计的整体风格鲜艳明快,采用相对明亮的颜色,通过表格、饼状图、直方图等图表进行分析,使得读者能够更为直观地了解政府的预算计划。报告开篇即芝加哥市市长的照片及其写给市民的信,信中较为全面地说明了政府在这些年来所做的努力,以及未来要做出的改变。预算报告中附有大量精美的图片,并附有阅读预算的指南,这对于可能并不十分了解公共事务或不具备相关专业知识的公众来说非常必要。
美国政府设计了多种途径让公众可以方便地获得预算报告。除了从政府专门的预算管理办公室官方网站按照基本分类和年度获得预算报告外,公众还可以利用网站专用邮件进行询问,其回复速度也十分迅速,一般在一周以内就会得到回复,即便是外国公众也会一视同仁得到回复。这些网站便于操作,以纽约市预算管理办公室网站为例,每一个子链接都设置一键功能,可以快捷、方便地将信息发布到推特、脸书、谷歌等用户互动平台上,从而推动预算信息的传播和普及。由于报告篇幅限制,某些更为详细的内容如具体编制过程、调整过程等内容不便于在报告中呈现,对此报告明确指出了相关信息具体获得途径,供有需要的公众查阅。另外,纽约市政府还专门建立了“纽约市公开数据网站”来公开政府所有数据,这个网站采用菜单式查询,只需点击鼠标就能够得到想要的信息。以支出预算为例,在进入“支出预算”链接后网站呈现了一个详细的表格,包括公布时间、所属财年、机构编号、机构名称、拨款项目编号、预算代码标号以及预算代码名称等,同时网站还会提供一些小工具以提高阅读效果,比如网站有专门的“图表生成”栏用以选择数据生成各种统计图表,以总结出数据的年度趋势和资金分布等特征。
说明与解释清晰明了
预算报告中适当篇幅的解释与说明能够让公众了解复杂甚至晦涩的预算内容,主要集中于公众比较关注的部分,具体包括以下几点:
(一)关于政府职能。以芝加哥市预算报告为例,对每一个政府部门的职能都有简单说明,比如市长办公室中的“国际关系”职能一栏,其解释为“联系全球的其他城市来相互开展有益的活动,从而提高芝加哥市的国际地位”。这样的解释就很容易使人理解为什么一个城市也会有“国际关系”这种职能。
(二)关于预算收支变动。美国预算报告首先简明扼要地交代预算总额,然后以统计表格形式对预算收支进行详细说明,接着比较各类别本年度预算额与上一年度预算实际发生额,从通货膨胀变动、资金使用效率变动、储蓄预算使用变动、政府补助、储蓄变动等因素进行分析。
(三)关于预算政策目标。美国预算报告对政策目标的解释比较全面而清晰,主要包括经济、社会、环境等方面。以芝加哥市预算报告为例,其中清楚列明了政府要继续吸引居民和企业、提高生活质量、积极应对财政挑战、提高教育投资、提高政府退休人员的福利待遇等宏观目标。此外还包括一系列微观目标,如:提供超过5000万美元的资金来提高青少年的课外活动、暑期工作、预科活动、学习中心和图书馆的质量等。
科学预测经济形势和预算收支
美国实行中期预算制度,其预算计划往往包括未来四年以及上一年。中期预算保证了预算的承继性和长期性,提高了预算的科学计划性。在这种情况下,对于经济形势和预算收支的中期预测就非常重要。首先,纽约市每年的预算报告都包含经济形势预测,具体包括美国经济形势、金融市场、通货膨胀、劳动力市场、办公楼市场、住宅市场、旅游等方面,每一方面都附有数据和图表,文后还附有大量相关的数据和表格,包括生产者价格指数、教育和健康服务等方面。其次,预算报告还包含预算收支预测。纽约市政府开发了专门的经济模型用于预测纽约市税收收入情况,包括100多个方程以及变量,用以描述华尔街、劳动力市场、工资、个人收入、商用或居住房地产等。纽约市政府基于模型预测的资产存增量情况以及平均税收比率来预测各项税收收入。每个税种根据其具体特征不同使用不同的估计模型,同时也有图表和数据进行描述性分析,从而最终组合成整体的税收收入预测文档。
种类多样,分类严谨
美国预算报告的内容繁多而复杂,实际上构成了一套预算报告体系,但是由于分类严谨,公众也能比较容易地获取所需信息。美国预算报告基本上离不开几个基本要素如公布时间、所属财年、机构编号、机构名称、拨款项目编号以及用途等,每一个机构、拨款项目、预算报告都有编号,从而能够使用关系模型来区分资金来源和走向。以纽约市预算报告为例,预算报告中首先将政府职能分为几个大类如财政金融、环境等等,每一个大类覆盖了政府的几个下属机构,这些机构再按照细化的资金表进行说明,在资金表中机构有编号、所属拨款项目也有编号,每一项拨款和单位都有清晰的从属关系,从而使得预算资金的来龙去脉更为明确。从功能上看,纽约市预算报告分为以下几类,详见上表。不同的预算信息通过不同的预算报告来展示,这让公众能够非常方便快捷地了解到所需信息。
对预算收支的报告详细具体
预算资金的来龙去脉是预算报告的重要内容,美国预算报告对该部分内容的说明非常详细。首先,预算收入方面,让公众明白“钱从何处来”,资金来源十分明确。比如对各项税收、基金和收费收入等都有详细说明。其次,预算支出方面,对于资金的去向描述十分清楚。以芝加哥市预算报告为例,在其《芝加哥预算细节与参考》附件中,专门描述了各部门资金的具体使用情况,包括职工的工资支出(部门管理者的工资也在内)、办公事务的支出如电话费用等,甚至具体到部门使用的水性笔和纸张,并且所有的数据都能够精确到个位数。
改进我国政府预算报告的建议
(一)预算报告形式多样化。为使得报告更加通俗,可大量采用数据表格形式,将具体数据以表格形式呈现,或利用统计图对数据进行汇总展示。由于预算报告的使用者专业背景知识存在很大的差异,为了增加预算报告的可读性,可根据不同的人群提供不同的预算报告文件,同时提供具象化、可视化的预算报告解读文件和资料,以期产生更好的宣传普及效果,比如可提供盲文、手语视频、录音磁带、不同语言等多种版本的预算报告。
(二)充实预算编制依据,保证数据真实可靠。目前我国预算报告只粗略提及项目及对应数字,其后并未说明数字究竟如何计算得出,所希望达到的目的是什么也没有说明。建议建立符合我国国情的经济预测模型,定量估算预算变动对经济发展和社会运行的影响,从而能够明确预算管理的政策目标和预算调整的现实基础。总之,政府预算收支预测的准确性和预算编制的合理性是下一步应改进的重点,并且要保证在预算报告中对预算编制依据进行充分披露,数据与文字描述相结合,使得公众能够清楚各笔资金的来源去向。
(三)预算报告应反映动态的预算变动。一是将上年度预算数、实际支出数、本年度预算数、下年度预算数列在统计表格中,或绘制数据统计图,明确展示各年数据变化趋势。二是就各项数据的增减变动逐一做出说明,深入分析数据变动原因,及时揭露隐藏在数字背后的本质,使得预算报告内容更加充实,为预算监督提供重要的参考资料。三是结合中期财政规划改革,将预算报告期间从一年延长到三年。随着政府预算水平的提高,未来还可以提供项目全生命周期的预算报告,以便公众进行全过程的监督。
(四)细化预算报告的内容。目前我国的预算报告基本上只是按照功能分类来反映预算支出,还没有或很少涉及到按照经济分类反映预算支出。与经济分类相比,功能分类还不能具体反映预算开支的去向,只反映预算开支实现了政府的哪些功能。2007年政府收支分类改革后,政府财政部门已经在预算管理中采用了经济分类的管理方式,目前已经管理比较成熟,具备了按照该种分类来编制预算报告的条件。因此,建议提供按照功能分类和经济分类双重分类为基础编制的政府预算报告,以便更为具体地提供预算信息。值得指出的是,虽然预算报告应该详细具体,但应维持在合理篇幅内,对于非常冗长复杂的信息没必要包含在报告中,政府可以提供进一步的资料获取方式,供有需要的公众使用。
【本文是国家社科基金青年项目“加强人大预算监督权力的途径研究”和北京市哲学社会科学重点项目“北京市人大预算监督能力的影响因子和提升途径研究”的阶段性成果,并得到中财-鹏元地方财政投融资研究所的资助】
(作者单位:中央财经大学财政税务学院)
责任编辑 张小莉
图片新闻
大数据、共享经济与新时代税制建设高峰论坛在京举行
本刊记者 张蕊|摄影报道
近日,由中央财经大学主办的“第四届中国税收与法律高峰论坛”在北京举行。本次论坛以“大数据、共享经济和新时代税制建设”为主题,来自政府部门、高校的研究人员以及京东、腾讯等企业代表百余人参会,共同探讨大数据和共享经济发展过程中的税法适用、税制建设和纳税服务提升问题,探讨新时代中国特色税制建设的公平与效率,推进国家税收治理与税收法治化现代化进程。
相关推荐