在积极应对经济下行，深入实施“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”等政策措施，大力推进精准扶贫的背景下，将沉淀、闲置财政资金盘活用好越来越受关注重视。近年来，国务院、财政部先后就盘活财政存量资金下发了一系列文件，对盘活要求、盘活方式、账务处理进行了明确，各地加大了财政存量资金盘活力度，采取了一些有效措施，取得了较好的成效，但也存在一些亟需解决的问题和困难。

财政存量资金规模结构

（一）存量资金规模较大。A地一般公共预算和上级转移支付结转结余15.1亿元，占当年一般公共预算支出的比重为31%，与财政部规定的9%控制指标还有较大差距；部门预算结转结余6.1亿元，占当年部门决算支出的比重达到17%。从规模上来看，大量财政资金沉淀、闲置，效益无法凸现，盘活形势较为严峻。

（二）转移支付结转较多。从资金性质来看，转移支付结转结余9.5亿元，占到总量的45%，比重最高；一般公共预算结转结余5.6亿元，占总量的26%；部门预算结转结余6.1亿元，占总量的29%。受下达时间、使用条件、项目进度等因素制约，转移支付资金结转结余较多，盘活难度也最大。

（三）当年存量比重较高。A地2016年存量资金中，当年结转结余资金13.3亿元，占到总量的63%；其次是结转一年以上两年以下资金5.4亿元，占总量的25%；最后结转两年及两年以上资金2.5亿元，占总量的12%。可以看出，防控新增存量要比消化往年存量的任务更为艰巨。

财政存量资金形成原因

（一）预算统筹难度较大。一是转移支付制度不够完善。专项转移支付依然占据转移支付资金的大头，相当部分专项转移支付资金有指定的项目和苛刻的使用条件，对基层来说，统筹使用起来非常困难。如部分农田水利建设专项转移支付资金，既不能用于勘察设计等前期支出，也不能用于项目管理支出，甚至还有严格的配套要求。二是预算体系不够完善。一般公共预算、政府性基金预算中部分专项用途的收入不能统筹安排使用，有的领域和项目缺钱，有的则绰绰有余。尤其是政府性基金预算采取“以收定支、专款专用”预算管理方式，导致制度性结存结转较大。三是预算管理制度不够完善。主要表现在部门罚没、行政事业性收费等非税收入“收支脱钩”还不彻底，非税收入成为部门或单位的专享蛋糕，财政碰不得，预算统不了，造成部门苦乐不均。

（二）预算分配不够完善。一是利益固化。在基层实际管理中，争进预算盘子，不出预算笼子的现象依然普遍，由于缺乏项目资金评估和退出机制，部门利益相对固化。二是政策制约。因涉及诸多法律、政策的修订完善，财政改革进程依然较缓，基层预算往往因受制于政策，部分支出预算固定安排、固定增长或挂钩增长，乃至偏离社会事业发展实际需要。据统计，某地2016年财政预算支出政策性配套项目近70项，应配套金额约6亿元，占到当地财力的22%，配套压力很大。三是配置不优。有的是绩效评价推进不力，有的是绩效评价结果未能反映在预算安排上，部门专项经费用好用差一个样，用多用少一个样，其结果是财政资金未能优化配置，有的部门一味谋求预算安排并逐年增长，导致部分资金闲置、沉淀。四是盲目争资。有的部门在向上申报项目争取资金时存在盲目冲动的现象，一味追求多申报、多争取，反而忽视了项目是否成熟、实施条件是否具备、项目预算是否合理等核心问题，往往资金已争取到，项目还没启动，甚至无法实施，或者争取到了资金，但是项目实施条件已改变，导致财政资金结转结余。

（三）预算管理有待健全。一是收入编制不全面。部门预算收入包括上级补助收入，财政拨款收入，事业收入、事业单位经营收入，上年结转结余资金等，收入预算少编、漏编，也就未形成相应的支出预算，在预算约束不断强化情况下，只能结转到下个预算年度。某地2016年底财政拨款结转结余6.1亿元，但实际编入2017年的部门预算的财政拨款结转结余只有4.6亿元，占应编入数的75.4%。二是经费支出缺计划。一些部门经费支出缺乏计划性，进度不均衡，本该先用的未用，导致国库集中支付网上结转了大量小额资金，还有就是本该上半年支的未支，尤其是一些大额的专项资金，集中到年底往往用不出去，形成指标或资金结转。在调研中发现，某地截止2016年底国库集中支付网上指标结转中，千元以下额度的有600多笔，但总金额只有10万元左右，这些指标完全没有必要结转。三是资金调度有困难。在宏观经济下行压力较大背景下，一方面是收入预算目标完成困难增大，有的出现短收；另一方面是刚性支出，民生支出持续增长。一降一增，往往会出现国库资金调度困难，部分专项资金被挤占，预算年度内难以形成实际支出。四是进度衔接跟不上。主要表现在：部分转移支付文件指标下达较晚，无法形成支出，导致存量资金增多。一些项目实施进度周期较长或进度偏慢，而资金又一次性下达，结转较大。

（四）盘活存量面临困难。一是部门阻力相对较大。长期以来，部门形成了固定思维，只要资金从财政拨付到部门，就认定落袋为安。按照盘活财政存量资金有关规定，结余和结转两年以上一般公共预算资金均需收回预算统筹，这样势必会动到部门“奶酪”，来自部门阻力也最大。二是改革管理急需跟进。盘活财政存量实际实施过程中，由于盘活财政存量本身推力不足，各项改革进展不一，势必影响到盘活财政存量效果。三是盘活思路较为局限。主要表现在：被动性盘活，盘活存量与改革管理没有衔接起来；事后性盘活，主要是针对已形成的沉淀、闲置资金进行消化、统筹，在减少存量发生上，思路不够宽，办法不够多；局部性盘活，“拆东墙补西墙”“头痛医头、脚痛医脚”，这头结转刚压，那头结转又冒。

进一步盘活财政存量资金的思考

（一）深化体制改革，优化制度安排。打破条块分割的体制框架，以统筹为支撑，优化盘活财政存量的制度安排。一是深化预算统筹，增强内部动能。进一步清晰界定四本预算的功能范围，加强预算体系之间的衔接，构建资金预算安排的统筹协调机制，对功能相近、性质相似的资金要建立统一的管理办法，避免交叉重复，加大政府性基金调入一般公共预算力度，对主要用于公共基础设施建设，民生事业发展的政府性基金均应逐步调入一般公共预算。取消政府性基金预算和一般公共预算中部分专项收入专款专用的规定，同时结合税费制度改革，逐步压缩乃至取消这部分专项收入。落实非税收入“收支脱钩”，加大非税收入统筹力度，逐步减少并最终取消非税收入拨补与征缴收入挂钩，并将部门征管工作经费和事业发展经费合理纳入财政保障。二是健全财政体制，改善外部环境。进一步完善转移支付制度，优化转移支付结构，继续加大对基层一般性转移支付，尤其是财力性补助力度。完善专项转移支付管理办法，取消专项转移支付资金使用的各种限制条件，清理、整合专项资金项目，简化专项资金分配方法，规范专项转移支付资金申报，为基层拨付使用和统筹扫清障碍。加快转移支付下达进度，逐年提高提前下达转移支付资金比重，并将提前下达的转移支付指标汇总表下发基层，方便基层核对并足额编入预算。清理重点支出挂钩事项，建立省、市、县事权与支出责任相适应的制度，科学确定各级政府的事权和支出责任清单，避免“模糊地带”的出现，清理甄别各级政府或部门出台的挂钩事项和配套要求，减少上级对下级的预算干涉，减少部门对财政的政策绑架，提升基层预算的独立性和完整性。三是完善盘活制度，改进流程设计。从上级来看，应尽快出台系统完善的盘活存量资金指导意见，做到“两明确，一扩大”：明确盘活存量资金的总体要求和总体目标，对一般公共预算，政府性基金预算和部门预算结转结余设定明确的控制线；明确交回上级财政的办理程序、账务处理方式，以及转移支付结转结余资金交回、收回统筹情况向上报备的程序和格式，方便基层操作实施；扩大基层盘活自主权，基层在选择调整用途、统筹使用、收回调入预算稳定调节基金、交回上级财政等盘活方式上，应有更大的自主裁量权，而不应受资金结转年限和资金性质所局限。从基层来说，尽快出台盘活存量资金管理办法，明确盘活要求、程序和时间安排，细化工作，落到实处：核对存量，应具体到每一笔指标，并按资金性质、功能科目到项和结转年限进行归类整理，形成存量资金明细表；细化措施，财政部门应与部门主动做好对接，对照存量资金明细表，逐笔查明具体原因，提出盘活措施建议；由财政部门制定年度盘活财政存量资金实施方案，并报同级政府审批后实施。

（二）完善预算管理，夯实基础保障。打破固定僵化的利益格局，以绩效为导向，夯实盘活财政存量的基础保障。一是完善预算编制。统一预算分配，各级地方政府应按照新预算法要求，大力推动预算分配权统一，在同级人大的监督授权下，由财政部门统一行使所有政府收支的日常管理权，实现全口径预算管理，提高财政调控能力。规范预算编制，应将上级补助收入、财政拨款收入、事业收入、上年结转结余等收入足额编入预算并落实到相关支出，项目预算要细化到“项”级科目和具体项目，明确项目的具体实施计划和进度安排，严格控制代编预算。优化资金配置，建立预算安排和预算执行、存量资金盘活情况相挂钩机制，做到预算编制与结转结余资金管理相结合，部门应将上年专项结余纳入下一年部门预算编制管理，加大结转结余资金使用力度。二是规范专项管理。切实加强财政专项资金管理，提升专项资金绩效。建立能进能退的动态调整机制，按照零基预算原则，专项经费应根据部门单位当年开展业务工作要求和任务量，采取“一事一预算”科学评估，据实核定。建立专项资金退出机制，对功能萎缩、职能消退的专项应及时清理取缔。建立预算安排与项目计划的衔接机制，专项资金预算安排，应充分考虑项目实施条件和周期，当年可以完成的工作量和实际资金需要，做到与部门项目计划有效衔接。对周期较长的项目，应分年度安排，按进度拨付。建立能增能减的绩效挂钩机制，推动项目资金绩效评价全覆盖，根据绩效考核结果，科学核定项目资金安排数额，对绩效好，资金相对紧张的可增加安排，对绩效差，资金使用不规范的应减少安排，体现用好用差不一样。三是强化预算执行。加快预算执行进度，强化预算约束，规范预算调整，建立完善的资金分配、拨付工作机制，提高年初预算到位率，严控形成新的存量。财政部门应加强与主管部门配合，定期对专项转移支付进行清理和核对，逐笔分析原因，并采取针对性措施。属于下级专项资金，督促主管部门尽快提出意见，分配下达；属于本级专项资金，督促主管部门加快项目实施进度，财政部门及时拨付资金，以尽快形成实际支出。

（三）拓宽盘活思路，丰富措施路径。跳出事后被动的盘活理念，以配置为抓手，丰富盘活财政存量的措施路径。一是由被动盘活向主动盘活转变。建立盘活存量资金工作与财税体制改革的协调机制，采取补短板的方式，对进度缓慢的改革事项要补好课，确保盘活存量与各项改革的齐头并进。二是由事后盘活向全程盘活转变。既要通过收回预算、调整用途、统筹使用等措施做好现有存量资金的消化盘活，更要从加强预算管理，加快预算执行等多方面入手，严控新的存量资金的形成。建立财政结余结转资金定期清理机制，在预算执行过程中，要定期对账，适时监控，加强分析，增强盘活工作的预期性和及时性，对因政策调整，环境变化等，当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，将资金调剂用于当年急需保障或有条件实施的项目。三是由局部盘活向全面盘活转变。做到总量把控，完善盘活存量考核机制，将存量资金规模与财政收入质量一样，作为考核各级政府改革发展的重要指标。要科学制订存量资金控制目标，逐步降低一般公共预算结余结转占当年一般公共预算支出的比重，政府性基金（含上级转移支付）结转结余占当年政府性基金支出的比重，以及部门预算结转结余占当年部门决算支出的比重。全盘掌控，在盘活存量过程中，应有全盘的概念，防止压一头冒一头的现象和为完成考核而支出的行为，建立起盘活存量处置预案和决策机制，让财政资金得到有效配置。

（四）抓好责任落实，增强工作推力。跳出财政包揽的固定思维，以协同为推力，狠抓盘活财政存量工作落实。一是增强工作合力。盘活存量资金应形成各级政府牵头，财政与部门各负其责的推进机制，将盘活工作职责进行细分，并落实到部门、岗位、责任人。二是加强宣传培训。加强对部门单位有关盘活存量政策宣传和培训工作，督促部门单位加强财务管理，规范财务支出，建立日常经费支出计划，加快项目实施和预算执行进度。三是推进盘活公开。建立盘活财政存量定期公开制度，明确公开的主体、内容、格式和时限。建议财政部门公布当地整个存量资金上年底数，当年盘活数和年底结余数，部门公布部门预算年初结转结余数，当年盘活数，年底结转结余数，主动接受社会监督，提升盘活成效。四是严格责任追究。建立健全盘活存量资金和预算执行监控和考核机制，加大监控力度，开展持续跟踪，对预算执行进度慢、盘活资金存量不力的地区或部门要及时进行通报或约谈，对有令不行、有禁不止、玩忽职守的应严肃追究责任。

（作者单位：江西省上饶市财政局）

责任编辑 喻胜强