时间:2019-10-31 作者:廖奎
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摘要:
2016年初,国家旅游局正式提出加快发展全域旅游,并在全国范围组织开展全域旅游示范区创建工作。2016年7月,习近平总书记在宁夏视察时指出“发展全域旅游,路子是对的,要坚持走下去”。李克强总理在2017年政府工作报告中提出“大力发展全域旅游”。全域旅游已上升为国家战略。财政是国家治理的基础和重要支柱,在推动全域旅游发展中责无旁贷,大有可为。
全域旅游概念解析
改革开放以来,我国旅游产业从无到有,从小到大,取得了显著的发展成就。这一时期的旅游发展方式基本上可以概括为景点旅游模式,即发展旅游主要是建景点、景区、饭店、宾馆等。景点旅游模式在很长一段时间内适应了广大游客的旅游出行和观光游览需要。然而,随着大众旅游、全民旅游时代的到来,个人游、自助游、休闲度假旅游、体验式旅游、目的地旅游等成为旅游出行新常态;同时,旅游业作为国民经济战略性支柱产业,对供给侧结构性改革、生态文明建设、就业、扶贫等方面的综合带动作用也越来越明显,传统的景点旅游模式已经不能满足现代旅游发展的需要。现实要求我们必须进行旅游发展的战略再定位,而全域旅游就是要改变景点景区内外“两重天”的格局,将一个区域整体作为功能完整的旅...
2016年初,国家旅游局正式提出加快发展全域旅游,并在全国范围组织开展全域旅游示范区创建工作。2016年7月,习近平总书记在宁夏视察时指出“发展全域旅游,路子是对的,要坚持走下去”。李克强总理在2017年政府工作报告中提出“大力发展全域旅游”。全域旅游已上升为国家战略。财政是国家治理的基础和重要支柱,在推动全域旅游发展中责无旁贷,大有可为。
全域旅游概念解析
改革开放以来,我国旅游产业从无到有,从小到大,取得了显著的发展成就。这一时期的旅游发展方式基本上可以概括为景点旅游模式,即发展旅游主要是建景点、景区、饭店、宾馆等。景点旅游模式在很长一段时间内适应了广大游客的旅游出行和观光游览需要。然而,随着大众旅游、全民旅游时代的到来,个人游、自助游、休闲度假旅游、体验式旅游、目的地旅游等成为旅游出行新常态;同时,旅游业作为国民经济战略性支柱产业,对供给侧结构性改革、生态文明建设、就业、扶贫等方面的综合带动作用也越来越明显,传统的景点旅游模式已经不能满足现代旅游发展的需要。现实要求我们必须进行旅游发展的战略再定位,而全域旅游就是要改变景点景区内外“两重天”的格局,将一个区域整体作为功能完整的旅游目的地来建设、运作,以旅游业为优势产业,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展,实现景点景区内外一体化,做到人人是旅游形象、处处是旅游环境。
大力发展全域旅游是我国旅游业一场具有深远意义的变革。从景点旅游模式走向全域旅游模式,要实现九大转变:一是从单一景点景区建设和管理到综合目的地统筹发展转变。破除景点景区内外的体制壁垒和管理围墙,实行多规合一、公共服务一体化、旅游监管全覆盖,实现产品营销与目的地推广的有效结合。旅游基础设施和公共服务建设从景点景区拓展到全域。二是从门票经济向产业经济转变。实行分类改革,公益性景区实行低价或免费开放,市场性投资开发的景点景区门票价格也要限高,从旅游过度依赖门票收入的阶段走出来。三是从导游必须由旅行社委派的封闭式管理体制向导游依法自由有序流动的开放式管理转变。实现导游执业的法制化和市场化。四是从粗放低效旅游向精细高效旅游转变。加大供给侧结构性改革,增加有效供给,引导旅游需求,实现旅游供求的积极平衡。五是从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变。加大旅游与农业、林业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度,形成综合新产能。六是从旅游企业单打独享到社会共建共享转变。充分调动各方发展旅游的积极性,以旅游为导向整合资源,强化企业社会责任,推动建立旅游发展共建共享机制。七是从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。旅游、公安、工商、物价、交通等部门各司其职。八是从部门行为向党政统筹推进转变。形成综合产业综合抓的局面。九是从仅是景点景区接待国际游客和狭窄的国际合作向全域接待国际游客、全方位、多层次国际交流合作转变。最终实现从小旅游格局向大旅游格局转变。
全域旅游实践发展
2016年以来,国家旅游局在全国范围开展“国家全域旅游示范区”创建工作,以省、市、县等行政区划为主体,按照“区域空间覆盖广、创业融合度深、综合贡献度大、居民参与度高”的标准,分两批公布了500家国家全域旅游示范区创建单位,覆盖全国31个省区市和新疆生产建设兵团。其中,海南、宁夏、陕西、贵州、山东、河北、浙江被列为国家全域旅游示范省(自治区)创建单位。
目前,全国上下形成了特色突出、百花齐放的全域旅游示范区创建格局。有的强化“1+3”综合体制改革,全国已有23个省(区、市)、160多个地(市)成立了旅游发展委员会,一大批地区组建了旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局。江西省、陕西省汉中市、山东省费县作为典型代表,还建立了省、市、县级旅游工作联席会议制度。有的推动“1+3”体制向乡镇和景区延伸,如安徽省黄山风景区、湖南省醴陵等地设乡镇一级旅游分管领导和专门的旅游干事,把旅游警察、旅游工商和旅游巡回法庭搬到了景区和乡镇。有的创新涉旅项目土地供应和会商机制,如江苏省苏州市、广西壮族自治区桂林市建立了旅游产业土地供给的综合协调机制,以及涉旅城市规划的工作联席会议制度。有的推动区域统筹发展,如一些地方创新规划编制组织形式,由政府牵头,多部门共同编制旅游发展规划。有的探索全域旅游公共服务新方式,如山东省临沂市结合公路加油站改造,建设具有复合功能的“全域旅游服务区”。有的狠抓旅游融合发展,如浙江省探索以建设特色小镇推动全域旅游发展模式,黑龙江省五大连池市“以药泉产业为支撑、药泉文化为内涵”推动 创建。
财政支持全域旅游发展
(一)支持重点
旅游业是竞争性产业,应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。但全域旅游是以行政区划为创建单位,以一级政府为实施主体,涉及旅游目的地打造、城乡总体规划建设、地区产业统筹发展等各个方面,并不局限于旅游项目建设、旅游产品开发等。在全域旅游发展中,至少有四个方面可列入财政支持的重点:
一是旅游基础设施建设。发展全域旅游,要拆掉景点景区“围墙”,按照全域景区化的建设和服务标准,整体优化城市环境、优美城市景观、优化旅游服务,实现处处是风景、处处可旅游。旅游基础设施主要包括:城市游客接待中心、游客集散中心、游客投诉中心、游客应急救援设施,城乡旅游厕所(公共厕所)、旅游停车场、自驾车房车营地,城乡风景道、绿道、慢行道、游步道,城乡通景公路、旅游标识标牌系统,等等。这些旅游基础设施外部性特征明显,社会资本建设和运营的积极性不高,完全通过市场提供容易导致供给不足。
二是旅游公共服务供给。全域旅游要求更加注重各类资源和公共服务的有效再配置,城镇不仅要满足居民居住和生产功能,又要注重特色、注重服务。旅游公共服务主要包括:城市旅游信息咨询、智慧旅游服务、城市旅游服务标准化、旅游志愿者队伍建设、居民导游意识与能力培养、城市整体旅游宣传推广、旅游服务质量监管等。同旅游基础设施一样,这些也需要政府积极介入。
三是旅游新业态引导。全域旅游发展模式下,“旅游+”融合发展形成许多新兴业态,如乡村旅游、工业旅游、科技旅游、邮轮旅游、通用航空旅游、旅游装备制造、旅游商品、康养旅游、医疗旅游、体育旅游、研学旅游等,旅游业为相关产业发展插上“旅游”翅膀,提升其发展水平和综合价值。特别是乡村旅游可以实现脱贫致富,促进休闲农业、渔业、牧业、林业发展;工业旅游可以促进装备制造业、轻工业、手工业发展,并创新企业文化建设和营销方式;旅游+服务业发展可以极大地带动就业,促进创业创新。这些新兴业态对于地区经济转型发展具有重要意义,政府应在其发展初期发挥“扶上马、送一程”的作用。
四是生态旅游项目扶持。全域旅游发展模式下,政府出于整体旅游环境营造等原因,将大力加强生态环境建设,鼓励生态旅游项目开发,限制传统工业项目,特别是高污染、高耗能项目建设。由于生态旅游项目往往投资回报较慢,有的还涉及生态修复,需要占用大量资金,政府应该在土地、资金、项目配套等方面给予倾斜和 扶持。
(二)政策设计
一是对旅游基础设施和公共服务设施建设给予资金奖补。受财力和运行模式限制,财政直接投入旅游基础设施和公共服务设施不可持续。近年来,PPP模式越来越多的运用于旅游项目建设,除了城市旅游停车场、自驾车房车营地等可收费项目外,还包括旅游厕所等财政补贴项目,以及湿地公园、城市绿道等资源补偿项目。财政部门可采用项目补助、“以奖代补”等方式,优先支持旅游PPP项目。在中央和地方财政支出责任划分上,由于全域旅游示范区是以行政单位(省、市、县)为创建主体,事权主要在地方,财政投入应以地方为主;中央财政主要通过专项转移支付,支持中西部地区、经济欠发达地区项目建设。
二是以政府购买服务的形式开展“全民旅游素质提升”培训。全域旅游公共服务供给包括一些“软”项目,如城市旅游志愿者队伍建设、居民“人人是导游”意识能力培养等,这些都需要以政府为主体组织开展培训。在具体实施中,按照属地原则,地方财政可以通过政府购买服务的形式,委托高等院校、旅游职业学校等面向当地居民举办全域旅游、旅游讲解、旅游接待、文明旅游等各类培训班。由于全民旅游意识能力培养与国民素质提升息息相关,此项工作应作为中央、地方共同事权,中央财政可通过专项转移支付承担部分支出责任。
三是对具有示范引领作用的旅游新业态和生态旅游项目给予贷款贴息。近几年来,国家旅游局结合全域旅游发展,狠抓旅游品牌建设和示范引领,如推出60家“中国乡村旅游创客示范基地”、首批22家“国家工业旅游创新单位”、首批10家“国家科技旅游基地”、首批16个“通航旅游试点项目”等;同时,会同环境保护部,推出国家级生态旅游示范区。各省级旅游主管部门也在辖区内推出了一系列旅游示范品牌。中央财政可参考国家级品牌示范,遴选出一批具有显著经济效益、社会效益、生态环保效益的项目,给予贷款贴息支持。地方财政可参考国家级、省级品牌示范,给予相应支持。
四是研究设立国家级、省级全域旅游产业投资基金。为更好地发挥财政资金“四两拨千金”的引导作用,推动产业资本积聚,可以考虑设立国家级、省级全域旅游产业投资基金,采取母基金、直投基金等形式,对全域旅游重点发展地区、对符合全域旅游发展方向的优质旅游项目给予支持。
【本文系国家旅游局旅游业青年专家培养计划资助】
(作者单位:国家旅游局规划财务司)
责任编辑 李烝
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