时间:2019-10-31 作者:齐守印
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摘要:
“财政”即公共财务,在整个国家治理中发挥着极为重要的功能,在整个公共经济中占有重要的地位。党的十八届三中全会《决定》将这种功能和地位概括为:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”从整体联系中准确理解、深刻认识公共财务的功能是积极有效发挥财政职能、有力助推国家治理现代化的思想基础。而对公共财务功能的系统理解和把握,只有运用混合经济的视角,将其与公共经济的功能联系起来才能做到。
人类社会经济从来都是混合经济
人类天然兼有个体性和社会性,因而自结成社会之日起就有着性质不同的两种需求:一种是个人及其家庭的个别需求,另一种是只能与共同体其他成员一起集体行动才能满足的公共需求。这两种性质不同的需求只能通过属性不同的两类物品加以满足:个别需求借助于自身独立生产或通过市场交换所得具有竞争性和排他性的私人物品满足,而公共需求则必须由具有非竞争性和非排他性的公共物品满足。为了提供这两类属性不同的物品,整个经济体就分化出职能不同的两类经济活动:一类是利用经济资源生产经营私人物品的民间经济活动,另一类是占用经济资...
“财政”即公共财务,在整个国家治理中发挥着极为重要的功能,在整个公共经济中占有重要的地位。党的十八届三中全会《决定》将这种功能和地位概括为:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”从整体联系中准确理解、深刻认识公共财务的功能是积极有效发挥财政职能、有力助推国家治理现代化的思想基础。而对公共财务功能的系统理解和把握,只有运用混合经济的视角,将其与公共经济的功能联系起来才能做到。
人类社会经济从来都是混合经济
人类天然兼有个体性和社会性,因而自结成社会之日起就有着性质不同的两种需求:一种是个人及其家庭的个别需求,另一种是只能与共同体其他成员一起集体行动才能满足的公共需求。这两种性质不同的需求只能通过属性不同的两类物品加以满足:个别需求借助于自身独立生产或通过市场交换所得具有竞争性和排他性的私人物品满足,而公共需求则必须由具有非竞争性和非排他性的公共物品满足。为了提供这两类属性不同的物品,整个经济体就分化出职能不同的两类经济活动:一类是利用经济资源生产经营私人物品的民间经济活动,另一类是占用经济资源生产或提供公共物品的公共经济活动。
公共经济的构成和主要功能
按照生产型公共经济理论,可以将公共经济从内涵上定义为:“社会成员为满足其公共需求、实现公共利益而委托和授权社会公共机构代为筹集经济资源进行公共物品再生产的活动”。这一内涵中包含着公共经济的三大构成要素:一是公共经济的主体,即社会成员和公共机构。其中,所有社会成员既是公共经济的出资人,也是公共经济的受益人,又是公共经济权力的来源,因而是公共经济的终极主体;遵循分工规律而产生的社会公共机构,依据社会契约接受社会成员集体委托,以承担公共物品再生产组织责任为前提获得由社会成员集体让渡权利形成的公共经济权力,代理完成公共经济职能,从而成为公共经济的受托代理主体——在政治国家产生之后,这种社会公共机构就是以广义政府为代表的国家及其附属公共组织。公共经济终极主体与受托代理主体之间以及他们各自内部围绕公共物品再生产事务而发生的相互关系构成公共经济生产关系。二是公共经济的客体或对象,即用以满足社会成员公共需求、承载社会成员公共利益的公共物品。三是公共经济赖以维持运行的物质基础,即公共经济资源,在公共经济再生产过程中表现为公共物品的生产要素及其构成的生产力。在这三大要素中,满足社会成员公共需求的公共物品处于基础地位;如果不存在公共物品,社会公共机构连同其承担的公共经济责任、掌握的公共经济权力都是无源之水,公共经济资源的筹集、配置和监管也无从谈起。
公共经济在混合经济体中发挥着许多不可替代的功能,既表现在它与民间经济之间的关系中,也表现在它对整个经济体运行与发展的维系作用上。具体包括七个方面:一是通过国防、治安、司法、基本消费品质量安全监管等公共物品的提供,维护社会成员生命、自由和合法财产不受侵犯。这是公共经济所有功能的底线。二是通过教育、卫生、文化、社会保障、就业服务、自然垄断等外部性公共物品的提供,与经济社会发展水平相适应地保障社会成员对维持生活底线和发展机会公平的公共需求。三是通过制度、政策、法律等柔性公共物品的有效供给,维护民间经济主体基于产权激励的投资发展、创业创新动力和公平竞争的市场秩序,保护并促进社会生产力发展。四是通过交通、市政、信用体系和货币金融监管等软硬基础设施建设类公共物品有效供给,为民间经济运行与发展提供良好的基础条件。五是通过宏观经济、收入分配、区域布局、产业结构、对外经济等相关公共经济政策的实施,维护社会供需总量平衡和内部结构协调,保持经济稳定协调可持续发展。六是通过人口控制、环境保护、资源开发利用等公共物品的有效供给,保障人与自然之间和谐发展。七是通过科学界定公共经济与民间经济之间的边界、合理控制公共经济与民间经济之间资源占比、有效实现公共物品供需衔接,保障整个经济体内部公私两大领域处于良性互动状态。
通过上述主要功能可以发现,公共经济乃是通过输入公共物品满足民间经济主体公共需求、维护民间经济秩序、化解民间经济运行中的矛盾和维系整个经济体均衡的外部调节器,而民间经济则是分散状、自运行、具有造血功能、满足社会成员个别需求的基础结构体;二者分别满足社会成员不同需求,各具特性、相互依赖、相互作用,因而都是整个混合经济体中功能互补、不可或缺的有机 组件。
公共财务的基本含义与主要功能
从以上分析不难看出,公共财务简而言之就是为公共物品的生产或提供筹集资源、配置资源和监管资源运用的活动。公共经济作为社会公共机构受社会公众之托而生产或提供公共物品的活动,没有相应的资源无法存在和运行,而其本身却不具有创造资源的造血功能。但由于以社会公共机构为受托代理方的公共经济所生产的公共物品是社会成员满足公共需求所必要的,那么,社会公众作为委托人就有责任和义务依据共同约定的规则、通过一定途径向受托代理完成公共经济职能的社会公共机构提供生产公共物品所需的资源。社会公共机构在得到社会公众让渡的这部分资源以后,就要将其按照社会公众提出的公共需求配置到不同的公共物品生产领域,并且对这些经济资源的使用过程加以严格监管,以确保其产生应有的效益。从公共经济与作为民间经济主体的社会公众之间这种经济关系来看,公共财务首先表现为公共经济从民间经济汲取经济资源的“血管”,没有这根“血管”,公共经济整个机体不仅不能发挥提供公共物品的固有功能,而且一天都难以存在。
据此,我们可以从五个方面归纳概括公共财务的内涵:其一,公共财务是由公共经济发挥固有功能、提供公共物品所引起的筹集、配置和监管经济资源运用的活动。其二,公共财务向社会公众筹集经济资源必须依据共同约定的规则或者说依照社会契约,而不能任意而行。其三,公共财务所筹集的经济资源来自于社会公众的缴纳或让渡,必须全部用于满足社会公众所需要的各类公共物品生产,而不得用于与满足社会公众公共需求无关的事项。其四,公共财务资源筹集力度、方式和配置方案需要通过能够反映社会公众意愿的公共选择机制最终确定。其五,公共财务所筹集的经济资源必须得到科学合理的配置和严格的监督管理,包括通过财务信息公开直接接受社会公众监督,以避免滥用浪费、确保取得应有的效益。这些内涵,可以通俗地表述为:公共财务资源取之于公众,用之于公益,定之于公决,受之于公众监督。
全面地考察,公共财务的主要功能包括以下五个方面:
一是为整个公共经济体供给“血液”。在货币经济形式下,通过公共财务活动筹集到的经济资源表现为公共资金。对于公共经济而言,如果将公共物品比作公共经济的细胞的话,那么,公共资金就是营卫整个肌体的“血液”,而公共财务则是 “血液循环系统”,负责向整个公共经济肌体上各个肢体和所有器官输送营养。整个公共经济机体的健康运行,依赖公共资金“血液”对其细胞组织的源源不断供给;离开公共财务所运送的公共资金“血液”,各种公共物品作为公共经济机体的细胞就会像离开阳光雨露的花朵一样枯萎凋零。
二是为所有公共机构运行和公共物品再生产循环提供动能。社会公共机构完成社会公众委托的公共物品提供任务,有效实施各种公共经济政策,既需要凭借社会公众通过社会契约授予的强制性公共权力,也需要足够的物质性动能。这是因为,“巧妇难为无米之炊”,公共事务非财莫举。必要的财力支撑,是作为社会公共机构的广义政府充分发挥增进社会成员公共利益和公共福利作用所不可缺少的物质基础,是推转公共物品再生产循环的经济动能。如果公共财务输送的资源动能不足,作为公共经济肢体的所有公共机构都会变得软弱无力;而一旦中断动能输送,公共机构就会陷于瘫痪,公共物品再生产循环就会停止 运行。
三是为实现公共经济与民间经济均衡提供杠杆。任何一个国家或地区的国民经济都是由民间经济与公共经济共同构成的混合经济体,公私两大部门之间在资源配置、供需结构等方面达成均衡是保障整个国民经济体健康运行与持续繁荣、公民大众经济福利不断增长的关键性条件。而要实现这种均衡,最基本的杠杆就是公共财务的筹划与运作。这是因为,公共财务筹划与运作不仅通过公共资源筹措力度的确定,从量的方面决定整个社会资源分别用于公共经济部门与民间经济部门的比例;而且通过公共资源配置结构决定公共物品的提供结构。因此,公共财务筹划与运作在实现公共经济与民间经济两大部门之间经济资源配置总量均衡和结构均衡方面具有基础性、关键性杠杆功能。
四是为公共机构实施其他公共经济政策提供助力。除了用以规范公共经济中间产品生产活动的政策内容之外,绝大部分公共经济政策都是具体规范和指导各种公共物品生产与分配行为,以及明确某种公共物品提供规模、区域布局、时序安排等方面的准则和策略,其中包括促进民间经济产业结构、区域结构合理化和促进民间经济主体创新创业的产业政策、区域生产力布局政策和科技创新政策等。这些公共经济政策预期目标的实现,在很大程度上需要借助于公共财务收支政策的有力配合,如通过公共财务支出结构政策促进各类公共物品内部结构和区域布局的调整优化,通过采取某些税收优惠政策和公共资源配置倾斜促进产业结构升级、区域结构调整和生态环境改善,通过税前扣除和税费优惠安排促进科技创新、大众创业等。如果离开了公共财务政策支持或公共资源配置的依托,多数公共经济政策都会显得苍白无力,尤其对那些资源密集型公共经济政策而言,就更是如此。
五是直接运用公共财务收支和预算政策调控宏观经济运行。这主要是指着眼于熨平经济运行周期波动曲线,根据经济周期所处的不同阶段,按照相机抉择的策略分别采取的三种不同类型财政政策。第一种类型是当宏观经济出现过热趋势之时,着眼于抑制通货膨胀而实行加税、减支、增加预算盈余的公共财务政策。第二种类型是当宏观经济行将进入下行轨道之时,着眼于防治经济萧条、失业率过高而实行减税、增支、扩大预算赤字的公共财务政策。第三种类型是在宏观经济供需总量基本均衡、经济增长和就业率基本正常阶段,实行收支平衡的中性公共财务政策。
(作者为中国财政科学研究院博士生导师、中国财政学会常务理事、河北省财政学会会长)
责任编辑 雷艳
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“姜维壮教授学术思想研讨会”在京召开
本刊记者 张蕊|摄影报道
近日,在姜维壮教授诞辰94周年之际,中央财经大学召开“姜维壮教授学术思想研讨会”。中国财政科学研究院罗文光研究员、北京大学刘怡教授、中国人民大学郭庆旺教授、中国社会科学院杨志勇研究员、首都经济贸易大学姚东旭教授、中央财经大学李俊生教授等专家学者和数十位中青年财政学人参加了研讨会,回忆姜维壮教授治学育人的点滴往事,总结学习姜维壮教授财政学思想,缅怀先生对财政学理论发展、学科建设和财政学教育的贡献。
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