产业引导基金采取市场化方式运作，是让市场配置资源起决定性作用，又能更好发挥政府引导功能的具体体现。自2014年以来，重庆设立运作的产业引导基金在一定程度上破解了财政资金在促进产业发展中投入低效、管理不规范等问题，但在运作过程中也逐渐暴露出一些问题，比如，组织架构缺乏法律依据、运作效率偏低以及相关的绩效及审计评价机制缺乏等。应该重点围绕募、投、管、退四个环节进一步优化制度供给，提升产业引导基金的政策性和效益性。

重庆产业引导基金运作的主要经验

（一）统筹使用财政资金，注重吸引社会资本。一是整合各级财政资金。截至2016年底，重庆市由财政局牵头，整合工业、农业、旅游等相关部门的专项资金15亿元，安排新增预算15亿元，共同投资于产业引导母基金。此外，产业引导基金积极发挥央地对接的平台作用，先后认缴出资55.5亿元，与中央和地方合作发起设立5亿元重庆供销合作基金、100亿元重庆现代物流产业基金、800亿元重庆战略性新兴产业基金。二是通过招标方式，引进社会资本。目前已经引进了九鼎投资、英飞尼迪、和君资本、兵装集团和招商资本等20多家国内外优秀私募团队及知名产业基金。截至2016年3月，共发起设立专项基金21支，总规模196.25亿元，其中引导基金认缴出资50.23亿元，吸引社会资本146.02亿元。

（二）采取市场化方式运作，实现决策与管理分离。一是成立工作协调小组。协调小组由财政、发改、经信等12家主管部门组成，协调小组不干预具体投资行为，只对产业引导基金的投资重点予以审定，并建立备选项目库。二是组建基金管理公司。基金公司的董事长、总经理分别由市财政局、证监部门的业务处长担任，专业团队从社会择优聘用，基金公司负责产业引导基金的日常运营以及参与中央专项基金的对接工作。三是成立专家委员会。委员会主要由技术专家、基金经理以及行业主管部门的领导组成，主要负责评审产业引导基金的合作伙伴以及对投资决策提出客观评估。

（三）强化资金监管，谨慎防控风险。一是重视资金的管理。重庆财政根据全市年度投资计划安排资金预算，对产业引导基金实行专户管理，专项基金的资金委托商业银行进行托管，托管银行负责资产拨付和日常结算，每季度向基金公司汇报资金的使用状况。二是明确资金的使用范围。重庆在运作产业引导基金过程中作了严格的规定，出台了“四不做、四不投”办法，即不做“高息揽存、P2P众筹、债转股和股转债、信托资金与银行资金通道业务”，不投“二手房、外汇、股票、高利贷”。

（四）规定专项基金的投资时限，确保有序退出。重庆以产业引导基金服务于实体产业发展的目标为基准，积极探索产业引导基金投资退出机制，明确规定产业引导专项基金的存续期限不得超过五年，如果遇特殊情况确实需要延长的，总的存续期限不得超过七年，待存续期限到了之后，出资人按照投资协议可以采取资产并购、股权回购、股权转让、IPO、到期清算等市场化方式退出。当一个投资期限完成之后，引导基金的资金又回流到产业引导母基金池中，实现财政资金的保值增值良性循环。

重庆产业引导基金存在的主要问题

（一）组织架构亟需优化。一是母基金来源单一，且缺乏统一运作机制。截至目前，重庆设立的产业引导基金的母基金均来自于财政拨款，独立的出资来源虽然能够实现政府对产业发展的有效引导，但很难发挥资金规模效应，不利于调动社会资本的积极性。二是法律地位模糊。截至2016年底，重庆产业引导基金的母基金以公司名字开立银行账户，尚未当作独立法律主体，暂时未按照证监会要求在中国证券投资基金业协会备案，也未与产业引导基金签署具有法律效力的托管协议。而且，基金公司对接国家重大专项基金存在法律障碍。

（二）运作效率显著偏低。一是杠杆效应较弱。产业引导基金设立的目的在于实现政策性目标，推动地区重点产业的发展，而这些产业往往处于起步阶段，投资风险大，回收周期长，但社会资本投资的目的在于追求利益最大化，出于风险规避考虑，他们更愿意投资处于成熟阶段、回收周期短的产业。由于政府资本与社会资本的目标函数存在差异，在运营过程中，农业、旅游、环保等产业由于投资标的不易核定其资产价值，投资风险也较大，进入实质运作阶段的产业项目较少。截至2016年底，农业基金实际投资项目仅3个，金额仅为0.65亿元，旅游基金、环保基金暂无实际投资项目。二是投资本市比例限额偏高。重庆规定投资于本市企业的资金原则上应不低于子基金投资总额的80%，这在一定程度上能够促进重庆本地产业的发展，但在重庆产业发展基础相对薄弱、优质项目不多的背景下，产业引导基金的运营效益势必会受到影响。

（三）管理制度不够完备。一是绩效评价机制缺失。关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见规定，将政府引导基金纳入公共财政考核评价体系，财政部门和有关部门对所设立的政府引导基金实施监管与指导，对政府引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对政府引导基金的政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。但是，中央尚无完善的政府引导基金考核办法，亟需建立兼顾政策效应和投资收益的引导基金考核实施细则，重庆市产业引导基金也还未出台产业引导基金绩效管理的有关规定。二是评价及审计机制针对性不强。根据《观察员管理办法》规定，六大行业主管部门分别向所在行业专项基金委派观察员，进行项目投资情况监督，但根据基金市场通行做法，基金管理人一般会配置部分资金投资于其他行业，因此，对于跨行业投资的项目，由于行业以及专业知识的限制，观察员很难对产业基金的投向进行客观评价及合规性审计。

优化产业引导基金运作模式的建议

（一）健全基金运作的组织架构。一是拓宽母基金注资渠道。建议尝试引入国有政策性银行、全国性商业银行、保险公司以及其他本地金融机构和大型国有、民营企业的资金，扩大产业引导基金份额，增强产业引导基金服务经济发展的实力。二是制定全市产业引导基金发展规划。建议成立由市级部门、区县政府共同参与的产业引导基金协调小组，依据国内外产业发趋势，参考各个区县资源禀赋比较优势，研究制定产业引导基金实施规划，强化市级和区县产业引导基金运作的协调性。三是赋予基金公司明确的法律地位。建议由财政出资人、基金管理公司、托管银行三方签订《基金合同》等系列法律文件，将产业引导基金做成契约型基金，待引入其他投资人之后，再考虑变更为有限合伙等其他组织形式。

（二）构建激励约束相容机制。一是实行项目分类管理，兼顾政府资本的社会效益和社会资本的经济效益。对产业基金投资的商业性项目坚持市场化运作，对产业基金投资的战略性、公益性等项目采取适度灵活策略。比如，对投资进度较慢、竞争不充分的农业、旅游、小微企业等领域，可以借鉴国家中小企业发展基金经验，对于门槛收益部分，社会出资人优先分红，对于超额利润部分，适当给社会出资人让利，实现政策性与盈利性双重目标。二是适度降低基金投资本市的比例限制。建议产业引导基金总体上维持80%投资于本市企业的比例规定，但为吸引更多优秀投资机构、社会资本落地重庆，对杠杆放大比例较高的专项基金，建议适当降低投资于重庆的比例要求。

（三）完善相关的管理制度。一是构建全过程绩效评价体系。建议根据《政府投资基金暂行管理办法》 《金融企业绩效评价办法》 《重庆市产业引导股权投资基金管理暂行办法》等要求，构建包括反映募集规模、投资结构、风险防范、退出收益等在内的产业引导基金运作全过程的绩效考核指体系，并分别赋予一定权重，综合确定基金绩效，并与年度人事考核挂钩。二是构建多层次、交互式评价及审计机制。对于产业引导基金拟投资的跨行业项目组合，分别聘请与投资子项目专业相关的观察员进行多层次、交互式评价，并组织与行业有关的职能部门、专家学者对产业引导基金运营的财务情况定期或者不定期开展审计工作，确保产业基金投向评价的客观性以及审计工作的常态化。

【本文系中国博士后科学基金面上资助项目：博弈理论视角下地方政府债务区域差异与调控策略研究（2017M612875）、重庆市博士后特别资助项目：供给侧改革背景下地方政府性债务绩效区域差异研究（XM2016091）阶段研究成果之一】

（作者单位：重庆社会科学院）

责任编辑 张敏