时间:2019-10-31 作者:吉志鹏
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摘要:
中央提出要推动开发区转型升级和创新发展,年初国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》,要求开发区形成新的集聚效应和增长动力。贯彻落实中央的决策部署,需加大改革力度,创新开发区财政体制机制,推动区域经济结构优化调整和发展方式转变。
开发区财政是市场经济条件下一种特殊的地方财政,相对于一般行政区划财政而言,具有基础性、生产性、阶段性、收支不平衡性等四个特点。我国开发区基本实行“属地征管、各级分税”的财政管理体制,一般分为独立型财政和非独立型财政两种类型。独立型的开发区财政往往同县级财政平行,这种管理体制效率高、自主性强,但是需增设机构,并且财政监督较弱。非独立型的开发区财政一般隶属于当地财政,这种管理体制机构精简,便于统筹全行政区内的经济发展,但是效率低、主动性差。
目前,开发区在财政体制机制方面还存在一些问题,如不妥善解决,将会影响招商引资、优化环境,甚至会对产业转型形成阻碍。一是财政体制不顺。有的开发区事权与财力不匹配,增值税、所得税、城建费等税费分享比例不尽合理;有的开发区规模较大,但还未明确独立型财政。二是预算管理不完善。开发区财政不属于一般的行政...
中央提出要推动开发区转型升级和创新发展,年初国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》,要求开发区形成新的集聚效应和增长动力。贯彻落实中央的决策部署,需加大改革力度,创新开发区财政体制机制,推动区域经济结构优化调整和发展方式转变。
开发区财政是市场经济条件下一种特殊的地方财政,相对于一般行政区划财政而言,具有基础性、生产性、阶段性、收支不平衡性等四个特点。我国开发区基本实行“属地征管、各级分税”的财政管理体制,一般分为独立型财政和非独立型财政两种类型。独立型的开发区财政往往同县级财政平行,这种管理体制效率高、自主性强,但是需增设机构,并且财政监督较弱。非独立型的开发区财政一般隶属于当地财政,这种管理体制机构精简,便于统筹全行政区内的经济发展,但是效率低、主动性差。
目前,开发区在财政体制机制方面还存在一些问题,如不妥善解决,将会影响招商引资、优化环境,甚至会对产业转型形成阻碍。一是财政体制不顺。有的开发区事权与财力不匹配,增值税、所得税、城建费等税费分享比例不尽合理;有的开发区规模较大,但还未明确独立型财政。二是预算管理不完善。开发区财政不属于一般的行政区划财政,容易疏于预算管理,有的存在预算编制不科学、预算数据不公开、预算执行约束力不硬、财政专户管理不规范、预算绩效意识不够强等问题。三是缺乏财政监督。开发区主要职能是进行经济开发规划和管理,所以一般不设立人大、政协等权力监督机构,容易形成“几不管地带”,造成财政监督的盲区,易发腐败、滥用权力等现象。
财政体制机制在开发区建设中发挥着基础性、制度性、保障性的重要作用。财政部门应树立改革创新意识,全力构建适当向开发区倾斜的投入和收益分配机制,用全新的财政体制机制增强开发区活力,支持开发区成为区域经济重要增长极和主引擎。
(一)理顺财政管理体制,破解制约改革创新的藩篱。一是市域内开发区实行独立型财政管理体制。设区市政府所在地开发区,建议管委会由市政府派出,条件允许也可将开发区管理机构同行政区人民政府合并,此类开发区应尽量实行独立型财政管理体制。在整合“小而散”的开发区基础上,加快建立统一管理的独立型财政,整合设立国库金库和独立的税务征收机构,最大限度由开发区自主支配其财政收入,建立与上级财政合理的投入和分配机制。二是县域内开发区实行非独立型财政管理体制。设在县的开发区,一般规模不大,为了县域经济统筹发展,建议管委会由县级政府派出,其开发区财政由县级财政部门统一管理,并纳入县本级财政预算管理,不必再单独设立财政部门,但可以实行独立核算。
(二)加强财政预算管理,确保改革顺利实施。具备独立型财政的开发区,要建立健全定位清晰、分工明确的全口径预算体系,将政府的所有收入和支出全部纳入预算管理。要加大一般公共预算与政府性基金预算统筹力度,加强国有资本经营预算管理,加强社会保险基金预算管理,做好基金结存结余的保值增值;要加强项目库管理、人员编制管理和资产管理,完善人员编制、资产管理和预算管理相结合的机制;要强化预算执行力度,加快下达项目投资计划和落实项目资金分配方案,减少拨付环节,提高拨付速度,切实抓好项目支出管理,提高项目支出执行力度;要扩大预决算公开范围,细化预决算公开内容;要改进预算管理和控制,建立跨年度预算平衡机制。
(三)完善财政收入政策,构建合理分配机制。在开发区起步阶段,对独立型财政的开发区可采取适当倾斜的财税政策,让开发区内实现的收入尽量留在开发区。一要合理划分税收分享比例。要合理划分增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市建设维护税、房产税、印花税等种税的收入。二要合理划分非税收入分享比例。要合理划分行政事业性收费、国有资源(资产)有偿使用、国土资源行政事业性收费、排污费、防空地下室易地建设费、城镇垃圾处理费、社会抚养费等非税收入。三要合理划分政府性基金收入分享比例。要合理划分国有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费收入、污水处理费收入等政府性基金收入。四要实施阶段性税收增量返还政策。对实行独立型财政的开发区,可在起步阶段实施税收增量返还的财政政策。对开发区上划税收收入增加部分,可由上级财政通过年终结算返还给实行独立型财政的开发区,统筹用于项目引进、人才引进和激励、基础设施建设等。
(四)优化财政支出结构,增强开发区建设能力。一要明确省、市和开发区财政事权和支出责任。应按法定原则划分事权和支出责任,合理界定开发区支出范围。开发区应承担市政基础设施和公用设施、市政交通、项目征地拆迁等;省市共同承担跨市基础设施、环境保护等。二要加大开发区基础建设和重大项目建设投入。尽管开发区财政支出包括社会民生和经济发展,但是支出重点应放在经济发展方面,具体表现在基础建设与项目建设上。开发区财政要围绕征地、道路、水、电等基础设施、高新技术产业和重大项目,加大财政资金投入,进一步改善开发区投资环境,提高开发区产业竞争力。三要构建激励性转移支付制度。要加大对独立型财政开发区的一般转移支付力度,给予开发区建设项目贴息补助资金,支持开发区基础设施建设、公共服务平台建设、产业转移升级等专项建设。
(五)积极创新投融资模式,打造区域经济主引擎。一要利用好涉及开发区的地方债券。根据开发区偿债能力,合理确定涉及开发区的债券发行规模,积极争取新增地方政府债券,并将取得的资金用于基础设施建设、公共服务平台建设和战略性新兴产业布局,构建开发区良好的发展环境。二要积极推广PPP模式。开发区要根据自身情况,简化项目审核流程,争取奖补示范项目前期费用和化解债务奖励,通过PPP项目引导社会资本参与,拓展在交通运输设施、市政供水、污水处理、垃圾处理等公共服务领域的PPP项目。三要加快运作产业投资基金。应依据各开发区的产业特点,构建开发区各类投资基金服务平台,设立开发区产业投资基金,创新产业基金的治理机制、组织架构、运行模式和调整机制,大力支持优质项目,充分发挥产业投资基金的主导作用和杠杆作用。投资基金要重点投向战略性新兴产业、先进制造业等具备产业基础和区域优势的项目,引导开发区产业向规模、集中、中高端转变,由同质竞争向差异化发展转变,由政府主导向市场主导转变,从而带动区域经济优化升级。
(六)健全财政监督机制,防范化解财政风险。要加强市级、县级人大对开发区财政的监督,严肃开发区财政财经纪律,强化责任追究,严格遵守预算法、会计法等财税法律法规,推进开发区财政内部控制体系建设,开展预算绩效管理工作,建立健全开发区财政审计制度。
(作者单位:山西省财政厅)
责任编辑 雷艳
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