时间:2019-10-31 作者:刘博雨
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摘要:
我国推广PPP模式以来,得到了基层的普遍认可和接受,但在基层实践操作过程中,也存在粗放发展等问题,容易引发新的财政金融风险。从这个意义上说,县级在大力发展PPP模式的同时,应更加注重规范性运作,防范化解系统性金融风险,回归PPP服务实体经济、服务基础性民生的本源,真正为县域经济社会发展加油助力。本文以山东省荣成市为例,对县级推进PPP模式的现状及制约因素进行分析研究。
荣成推进PPP工作的实践探索
荣成从2015年开始,积极探索财政引导社会资本投入公共服务的新模式,从基础设施建设和公共服务领域中筛选出了一批符合经济发展需要的项目开展试点推介,目前已累计利用PPP模式投资了12个项目,计划总投资110多亿元,涉及园区开发、市政道路、垃圾处理和供热等7个行业,其中已签约落地项目9个,落地率达到75%。 2017年3月成为山东省唯一入选的国家重大市政工程领域PPP创新工作重点城市。其主要做法是:
一是健全完善工作机构。2015年,成立了由市长担任组长的PPP工作领导小组,并推行相关部门参与PPP项目识别、准备、采购、执行等各环节的联审会议机制,同时在省内率先成立PPP管理中心,为市财政局副科级事业单位,2017年7月又将其...
我国推广PPP模式以来,得到了基层的普遍认可和接受,但在基层实践操作过程中,也存在粗放发展等问题,容易引发新的财政金融风险。从这个意义上说,县级在大力发展PPP模式的同时,应更加注重规范性运作,防范化解系统性金融风险,回归PPP服务实体经济、服务基础性民生的本源,真正为县域经济社会发展加油助力。本文以山东省荣成市为例,对县级推进PPP模式的现状及制约因素进行分析研究。
荣成推进PPP工作的实践探索
荣成从2015年开始,积极探索财政引导社会资本投入公共服务的新模式,从基础设施建设和公共服务领域中筛选出了一批符合经济发展需要的项目开展试点推介,目前已累计利用PPP模式投资了12个项目,计划总投资110多亿元,涉及园区开发、市政道路、垃圾处理和供热等7个行业,其中已签约落地项目9个,落地率达到75%。 2017年3月成为山东省唯一入选的国家重大市政工程领域PPP创新工作重点城市。其主要做法是:
一是健全完善工作机构。2015年,成立了由市长担任组长的PPP工作领导小组,并推行相关部门参与PPP项目识别、准备、采购、执行等各环节的联审会议机制,同时在省内率先成立PPP管理中心,为市财政局副科级事业单位,2017年7月又将其升级为16人编制的正科级事业单位,指导和推进全市的PPP工作。
二是搞好项目策划筛选。结合全市发展和建设规划,把收益稳定、投资规模较大、技术成熟的项目作为PPP重点推介项目,确保与政府财力和管理能力相匹配,更好地促进基础设施建设和公共服务发展。这几年实施的垃圾焚烧发电、固废综合处理与应用、热电联产、污水处理厂等一批PPP项目,均属于收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度高、需求长期稳定的项目。
三是防范项目运营风险。在与社会资本合作过程中,合同中全部约定合理调价机制,并引入第三方咨询机构、法律顾问和工程咨询机构作为价格认定顾问,防范项目运营风险,确保资金使用合理、合法、合规,保证社会资本取得合理回报率,盈利但不暴利,实现各方共赢。
四是注重项目评价论证。在项目论证阶段,充分征求实施方意见,并引入投资评审、工程造价、工程审计等专业机构,对项目进行科学论证、合理定价,及时调整公共服务价格,有效避免了政府兜底一切的风险,也从根本上杜绝了PPP运作带来的金融风险。
五是全面强化监督管理。政府在PPP项目绩效管理中担任监督者的角色,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,同时制定PPP项目绩效控制工作流程,对项目投资、施工管理、运营维护、转让移交等各个阶段进行全程监督审计,规范整个投资建设过程,将绩效评价结果与政府付费、使用者付费挂钩,并作为调价依据,确保公共利益最大化。
基层推进PPP项目的主要制约因素
一是PPP项目市场化运作与政府主导的关系难以协调。传统政府投资模式下,政府在项目建设运营过程中占据主导地位;PPP模式规范运作强调契约精神,是在一系列政策文件、法律法规、商务合同约束下运行的。但在一些地方,政府仍希望占据主导地位,导致社会资本方参与热情不高;即使进入了合同磋商阶段,社会资本方一般对合同条款的设定比较严密,容易造成政府方工作被动,有时难以形成高度互信的合作共赢局面。
二是地方财政支出压力加大。按照财政部关于PPP项目财政承受能力评价指引要求,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。从实践中看,PPP项目动辄十几亿、几十亿,基层政府尤其是县一级政府财政收入水平不高,10%的支出责任对县级财政来说压力很大,这一“天花板”限制很容易“碰头”。
三是推进PPP模式的过程管控有难度。基层在推进PPP项目过程中,往往安排的时间紧、任务重,前期工作比较仓促,难以有效保证各环节的工作质量。比如项目实施前期的土地调整、拆迁补偿问题,如果处理不好就仓促上马,容易留下风险隐患,在后续项目推进中影响双方合作,贻误工程项目进度。
四是缺少专业培训,专业人才配备不齐。PPP对基层来说还属于新事物,不可避免会存在很多业务上的盲点,特别是涉及到物有所值和财政承受能力评价等技术含量高的工作,或者法律法规、计量计价方面等专业性强的领域,都需要聘请资产评估等中介机构参与其中。
五是PPP项目适用范围有局限。PPP模式项目需要保证社会资本的利润,盈利但不暴利,但从基层实际实施的项目看,一些社会资本还是会寻求有利可图、能尽快收回投资成本的项目,目前大多数的PPP项目利润薄、投资数额大、周期长、回报预期比较低,对社会资本的吸引力并不大。
六是PPP项目盈利难以有效保障。PPP项目运作中投资方大多非常谨慎,凡是投资回报率受政策和环境变化影响较大的项目,往往提出的条件非常苛刻,以规避后续不可预知的市场风险。比如,在荣成市谈判磋商的PPP项目中,很多投资方就希望建立动态调价、浮动收益以及风险共担机制,形成政府与社会资本方的动态合作关系。
推动PPP项目健康有序发展的建议
建立科学化的管理运作体系。PPP模式涉及多方利益,需要多部门联动配合,必须建立源头控制、运作高效的管理体系。一是要组织成立专业化的县级PPP管理机构,承担政府与社会资本合作的政策制订、项目储备、业务指导、项目评估等职能,协调相关部门领导抓好运作,有效解决部门多头管理、工作衔接不畅、项目操作不规范等问题,为PPP项目推进提供技术支撑和组织保障。二是要制订PPP项目运作规划,严格按照财政部文件要求,分公益属性、分年度计划,列出PPP项目储备库和清单,在项目谋划的初级阶段,同步推进社会资本招商、金融机构及PPP基金参与,以期达到最大的推介效果,引进最优质的企业参与。三是要建立专家论证制度,针对基层PPP运作人才匮乏的实际,采取请进来与走出去相结合的方式,聘请行业专家参与项目设计论证和干部培训,以县级财政部门和PPP管理机构人员为重点,加强技术性、专业性培训,建立PPP运作人才梯队结构。对重大PPP项目,可以聘请专业的咨询公司提供代表市场的第三方意见,为地方政府提出可行性 计划。
建立规范化的工作流程。按照PPP项目全生命周期运作的标准,细化各个环节的流程监管。项目识别环节,要广泛征集遴选,严格对PPP项目的必要性、合理性、可行性进行审核,并同步开展物有所值和财政承受能力论证。项目准备环节,要组织发改、城建、财政、金融等部门进行联合评审,认真开展项目建设推进的风险评估,严禁仓促上马。项目采购环节,要以公开透明、客观公正为准则,依法推进项目信息推介和社会资本招商,严守项目招投标程序和竞争性磋商规范,严禁地方政府干预。项目执行环节,要设立项目公司,按照合同约定进行标准化建设,地方政府PPP管理机构及项目使用者共同进行综合绩效评价,确保项目质量和效益。项目移交环节,由实施机构牵头成立移交工作组,依法做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿,并办理法律过户和管理权移交手续,保证项目后续平稳运行。
建立市场化的监管政策机制。PPP项目运作是市场行为,要按照市场经济规律,依法保障各方的权益。一要完善政府信用约束机制。结合国家社会信用体系建设,对地方政府PPP项目领域进行信用评价,制约地方政府在项目运作中出现的换届毁约、随意更改项目建设内容、资金拨付不及时等问题,解决社会资本进入的顾虑。二要设立合理的风险承担机制。按照利益共享、风险共担原则,做好项目收益与承担风险的合同约束,最大限度地减少地方政府应承担的法律政策变更等风险,社会资本投入方应承担的建设运营等风险,保证项目建设顺利实施。三要研究动态调价机制。PPP项目运作投资大、投入回报期长,地方政府与社会资本合作时,在不违背现行法律法规的前提下,可在合同中约定区间弹性定价,合理确定投资、回报的上下限,让社会资本方多投有保底、多收有返成,提高PPP项目对社会资本的吸引力。
(作者单位:中央财经大学)
责任编辑 廖朝明
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