随着PPP的规范发展，PPP项目公司融资和投资者退出问题成为影响PPP项目发展的重要制约因素。因此，积极推进REITs（Real Estate Investment Trusts，房地产投资信托基金）的发展，有利于完善PPP项目退出机制，对缓解PPP项目融资难题和化解融资风险具有重要意义。

REITs在破解PPP发展困境中的积极作用

REITs是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。2015年，财政部印发的《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》指出“支持以未来收益覆盖融资本息的公共租赁住房资产发行房地产投资信托基金（REITs），探索建立以市场机制为基础、可持续的公共租赁住房投融资模式。”2016年，国家发展改革委联合证监会印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》中进一步指出“推动不动产投资信托基金（REITs），进一步支持传统基础设施项目建设”。并且根据国际经验，REITs不仅仅是投资于房地产，也可以投资PPP项目的基础设施资产，投资于PPP项目的REITs即PPP+REITs，能够有效破除PPP发展面临诸多问题。

（一）完善PPP项目的退出机制。REITs是标准化、可在交易市场流通的金融产品，通过REITs将PPP项目证券化，以证券化方式表现PPP项目资产的价值。PPP+REITs证券产品发行后在可以在二级市场上进行交易，这保障了PPP项目资产具有较强的流动性。因此，投资者可以在二级市场上买卖REITs产品以实现投资的进入和退出，这样为PPP项目投资者提供了较为通畅退出机制，从而增强资金的使用效率。

（二）拓宽PPP项目的融资渠道。REITs的股份份额小，每只股相对较便宜，且对持股数量没有限制，投资者甚至可以买一只股，为全民共享经济成果提供了较好的渠道。PPP+REITs降低了广大投资者投资我国基础设施和公共服务领域的门槛，这种低门槛的投资途径丰富了投资者的选择，契合各类投资者的投资需求。另外，从融资结构上看，REITs所募集的资金成本相对较低，投资时间长，正是PPP项目所需的资金类型，从而改善金融资本的供给效率，拓宽了PPP项目的融资渠道，降低了PPP项目的融资风险。

（三）有效缓解资金期限错配。银行借贷资金、私募基金和券商等资金的期限一般在3—5年，而PPP项目公司投资期长，也难以向追求短期收益的金融机构融资，REITs的出现无疑是解决资金期限错配的重要抓手。对于成熟期的PPP项目，通过设立REITs在公开市场交易，引入全国社保基金、基本养老金、企业年金、职业年金和民众等长期投资者，可以有效缓解PPP项目资金错配难题；对于建设期的PPP项目，REITs可以对PPP项目进行权益性或债务性投资，从而化解PPP项目资金期限错配和高杠杆风险。

运用REITs推进PPP发展存在制约因素

（一）PPP项目资产权益转换法律不完善。2014年12月，国家发展改革委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”。但操作流程和细节尚未明确。此外，我国目前大量基础设施的资产权属的转让或经营权转让具有一定的法律瑕疵，这不利于PPP+REITs产品的“防火墙”设置与产品安全性的提高，也难以对基础资产进行有效估值。

（二）缺乏PPP+REITs的税收优惠体系。国际上REITs发展迅速的一个重要原因是税收优惠驱动，而我国尚无专门针对PPP+REITs的税收政策。因此，发展PPP+REITs需要解决其特殊的税务难题：首先，PPP项目建设周期较长，建设期内现金流少，几乎无税前利润，这导致了建设期内PPP+REITs税收优惠效果不突出；其次，PPP+REITs涉及环节多且复杂，我国尚无PPP+REITs详细税务操作细则。这些都是PPP+REITs发展的“拦路虎”。

（三）缺乏PPP+REITs上市管理办法。尽管我国REITs试点已经启动，但相关的法律法规并不配套，更是缺乏PPP+REITs上市管理办法。首先，PPP与REITs缺乏法律层级较高的法律文本，对于金融监管机构来说，也缺乏相应的管理办法，这会增大我国金融风险并给监管带来严重的挑战；其次，发起人在做PPP+REITs 产品设计、上市申请时无标准参考，增大了其时间成本和产品设计难度；第三，这将会影响投资者投资PPP+REITs产品的积极性和信心，不利于PPP+REITs的健康发展。 

（四）信息披露制度和监管体系尚需完善。美国等一些国家在推动REITs发展时都有严格的信息披露制度。由于PPP+REITs涉及到PPP项目和REITs等主体，其涉及到的利益主体较多，对信息公开的要求更高。对于PPP方面，尽管《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》对PPP项目信息公开提出新要求，但文件更多地是原则性的规定，没有明确具体的披露模板和标准；对信托计划来说，其信息披露也较为简单，难以满足PPP+REITs的发展所需。

运用REITs推进PPP发展的政策建议

 (一)加强PPP+REITs的顶层设计。PPP+REITs与PPP项目资产证券化都面临基础资产权益转移问题，对此，需要金融主管部门协同PPP主管部门完善相关配套措施，针对经营权转让、财政补贴转让以及资产证券化交易中的SPV、真实出售、破产隔离等各个环节的相关问题加以明确，为PPP+REITs发展扫清制度障碍，积极推动PPP+REITs发展。

（二）积极建立PPP+REITs的税收细则。税收是影响PPP+REITs产品收益率高低的重要因素。在国际上，REITs免征企业所得税，有效避免了对REITs的双重征税问题，这是我国建立PPP+REITs税则的重要参考之一。此外，在全面推进“营改增”时代，更要积极依托我国现有的税收体系，建立和完善PPP+REITs的税收体系，以更好推进PPP+REITs的发展。

（三）制定PPP+REITs产品上市管理规则。尽快针对PPP+REITs的发展制定相应的上市管理办法和与之相适应的上市制度，明确担保人、保荐人等相关主体的责任和义务，明确挂牌转让REITs产品的信息披露内容，约束发行方对投资者承担长期责任，防止重复融资损害投资者利益。在交易所市场设立投资者交易板块，专门挂牌交易PPP+REITs和其他PPP项目资产证券化产品。

（四）建立严格的PPP+REITs信息披露制度。阳光化运作是防风险、促发展的关键环节，推进PPP+REITs的发展需建立严格的信息公开机制。如，凡是涉及到利益相关者利益的信息都要求公开，且要建立常态化的信息公开机制，同时也要考虑信息的可读性，形成投资者能读懂的信息。另外，建立严格的处罚措施，严厉处罚信息公开不到位、不及时和失真等行为，增大违法成本，维护PPP+REITs市场健康发展的秩序。

（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑 张小莉