时间:2019-10-31 作者:马蔡琛
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摘要:
开栏的话:
党的十九大报告明确了我国预算管理改革的方向,即“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。推进预算绩效管理,是提升政府效能的重要抓手,是深化财政管理改革的重要举措。按照新预算法明确的“讲求绩效”原则,近年来,我国预算绩效管理工作扎实推进,不断突破,取得了明显成效。为进一步宣传预算绩效管理工作,强化绩效管理理念,在财政部预算司指导下,2018年《中国财政》开设“绩效管理”专栏,报道推进预算绩效管理的主要经验、做法,宣传预算绩效管理实践取得的积极成效,探讨完善预算制度体系、进一步推进预算绩效管理的政策建议等。欢迎社会各界踊跃来稿。
党的十九大报告进一步明确了今后我国预算管理改革的方向,即“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。这充分体现了建设现代财政制度、实现国家治理体系和治理能力现代化的时代诉求。因此,如何将全面实施预算绩效管理落到实处,必将成为今后一个时期我国预算管理改革的重中之重。结合我国预算绩效管理改革在近十多年来的加速推进,对照现代国家治理的现实要求,我们至少可以从这样三个方面来加以谋划。
大数据...
开栏的话:
党的十九大报告明确了我国预算管理改革的方向,即“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。推进预算绩效管理,是提升政府效能的重要抓手,是深化财政管理改革的重要举措。按照新预算法明确的“讲求绩效”原则,近年来,我国预算绩效管理工作扎实推进,不断突破,取得了明显成效。为进一步宣传预算绩效管理工作,强化绩效管理理念,在财政部预算司指导下,2018年《中国财政》开设“绩效管理”专栏,报道推进预算绩效管理的主要经验、做法,宣传预算绩效管理实践取得的积极成效,探讨完善预算制度体系、进一步推进预算绩效管理的政策建议等。欢迎社会各界踊跃来稿。
党的十九大报告进一步明确了今后我国预算管理改革的方向,即“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。这充分体现了建设现代财政制度、实现国家治理体系和治理能力现代化的时代诉求。因此,如何将全面实施预算绩效管理落到实处,必将成为今后一个时期我国预算管理改革的重中之重。结合我国预算绩效管理改革在近十多年来的加速推进,对照现代国家治理的现实要求,我们至少可以从这样三个方面来加以谋划。
大数据时代如何有效促进现代预算绩效管理
大数据是人类认识世界、改造世界能力的一次飞越,蕴含着巨大的价值。各国政府对于信息技术的公共预算投入,也呈现井喷式的增长。大数据就是治理现代化的一种有效技术途径,具有催生管理革命和服务模式创新的效果,必将给现代预算绩效管理改革带来新气象。
一是实现信息透明和共享,使公共预算的外部利益相关者(如立法监督机构、社会公众以及新闻媒体)和内部利益相关者(如财政部门、资金使用部门)都能提高自身的工作效率,产生积极的经济社会综合效益。数据资源正在和土地、劳动力、资本等生产要素一样,日益成为促进经济增长的基本要素。
二是通过评估公共部门的绩效,增强内部竞争,提高公共支出效率,提升公共服务质量,降低政府的管理成本。例如,荷兰政府推出了一项名为“数字三角洲”的工程,通过协调环境部、税务部门和国家研究所三方的财力、人力和物力,研究如何利用大数据预测,改变防洪策略以及整合荷兰水资源系统的管理工作。对比传统的水资源建设项目,这种基于大数据的合作组合,可以节省高达15%的年度水资源管理预算。
三是通过人口细分和定制政策,增强公共服务的针对性,提高工作效率和公众满意度。在传统公共财政和公共管理中,公共部门倾向于为所有公民提供相同的服务。实际上,公众往往具有非常多元化的个性化需求。例如,德国联邦劳工局对失业人员的失业情况、干预手段和重新就业等历史数据进行分析,使得其能够区别不同的失业群体,采取有针对性的手段实施失业干预,大大提高了公共服务供给的效率。该做法使得德国联邦劳工局能够在每年减少100亿欧元相关支出的同时,减少失业人员再就业所需时间,大大改善了失业人员的求职体验。
四是采用政务智能替代或辅助人工决策,在纷繁复杂的数据中自动识别出不一致、错误和虚假的信息,减少出错成本和福利管理中的诈骗。例如,美国邮政署的计算机系统就运用大数据,自动扫描邮件的相关数据(存放位置、派送路线、重量和体积等信息),通过与数据库中近4000亿条数据的比较,甄别出“邮资欺诈”的邮件。扫描一封邮件只需要50—100毫秒。有趣的是,该项目竟然由此形成了威慑效应,自2006年开始实施此计划起,邮资欺诈行为大幅度减少。
五是引导公共部门内部和外部的创新。例如商业、非营利机构、第三方等通过大数据工具,对公共服务进行反馈,为改善现有的方案提出建议,从而为公共部门创造新的价值。譬如,美国最具影响力的公益领袖加里·巴斯(Gary Bass)创立了“OMB监督”(OMB Watch),旨在监督政府的预算、税收和工作绩效。2006年,“OMB监督”推出了美国民间关于政府公共支出的开放数据网站(fedspending.org)。网站结合总统预算办公室(OMB)的信息,提供联邦政府每一笔财政支出的信息。在前总统奥巴马的协调下,联邦政府最后与“OMB监督”形成了合作关系,在建立USAspending.gov时,fedspending.org愿意共享数据库、应用程序接口(API)和在线文档,为OMB节约了大量的行政经费。
从政府财政部门的单兵推进,走向各利益相关主体广泛参与的预算绩效共同治理
进入21世纪的第二个十年以来,在不断强化预算的控制与监督功能的同时,预算绩效管理与绩效评价在我国取得了长足的进步,渐呈方兴未艾之势。仅就中央财政而言,2014年发布了《关于完善政府预算体系有关问题的通知》、《地方财政管理绩效综合评价方案》;2015年发布了《中央部门预算绩效目标管理办法》、《关于加强中央部门预算评审工作的通知》;2016年发布了《财政管理绩效考核与激励暂行办法》、《关于开展2016 年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》、《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》;2017年发布了《地方预算执行动态监控工作督导考核办法》等规范性文件。2016年,中央财政实现了绩效目标部门全覆盖、项目全覆盖和绩效责任全覆盖,161个中央部门全部实行绩效目标管理,中央部门10.3万个项目全部设定了绩效目标,对中央部门2024个重大项目和93个中央对地方专项转移支付项目绩效目标进行了重点审核。
尽管预算绩效管理已然取得了长足的进步,但总体而言,仍旧呈现为政府财政部门(甚至是中央和省级等较高层级财政部门的内设绩效评价机构)单兵推进的格局,基层财政部门、各类预算资金使用者、各级立法监督机构乃至社会公众都来主动关注和积极参与预算绩效管理的社会氛围,仍旧不够浓郁。其实,政府预算就公众而言,是广大公众表达自身公共偏好,并依法监督公共经济活动的基本制度载体;就政府而言,是政府依法对社会公众的公共偏好进行有目的选择的结果,是政府分配社会资源、实现自身职能的基本财力保证。
因此,在未来全面实施预算绩效管理的过程中,需要充分听取来自基层一线预算管理者和资金使用者的声音,实现上下级政府财政部门之间、财政部门与资金使用者、立法监督机构、社会公众之间的良好互动。在注重第三方评价的同时,针对民生类公共支出项目,还应加大公众满意度调查的权重,作为评价结果的佐证。此外,还应加大预算绩效评价的公开力度,不仅各类预算支出项目的绩效目标需要公开,还应进一步较为详细地公开预算绩效评价结果以及后续的追踪问责机制。在条件许可的情况下,还应考虑公开预算绩效指标的设计思路、预算绩效评价的具体原理和过程。循着这样的推进思路,预算绩效管理和绩效评价工作,就有可能避免出现较高层级财政部门“自说自话”的问题,从而构建一个全社会共同治理的现代预算绩效管理体系。
从一般公共预算的绩效评价,走向全口径预算意义上的绩效管理
在我国,财政收支或称预算收支不等于政府收支,是一个久已存在且常话常新的难题。自2003年党的十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标以来,在十多年的时间里确实取得了长足的进步。在2015年1月实施的新预算法中进一步明确规定,“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”结合预算绩效管理改革的现实,目前所主要关注的还仅仅是一般公共预算支出项目的绩效评价,距离全口径意义上的全面实施预算绩效管理,仍旧存在着一定的差距。就未来发展而言,需要从一般公共预算收支的绩效评价和全口径预算的绩效管理这样两个维度来加以谋划。
就一般公共预算收支而言,不仅要提升预算支出一翼的绩效评价覆盖范围与挖掘深度、绩效评价结果与未来预算资源分配的挂钩程度,还要探索将预算收入一翼纳入绩效管理的视野,尝试结合清理税收优惠开展税式支出绩效评价、针对税收征管成本相对较高的问题开展税务征管降成本专项绩效评价。
就全口径预算管理而言,统筹预算绩效管理在原则、规程、方法、报告体例等方面的统一性以及一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算各自的现实状况,既要突出四本预算的相互印证与综合评价,实现财政部门绩效评价与审计部门绩效审计的相互衔接,促进有限绩效评价资源的有机整合;又要兼顾四本预算的特殊评价诉求,适当关注国有企业专项补助或补贴的绩效评价、行政事业单位非经营性资产的绩效管理、政府性基金纳入一般公共预算后的绩效提升对比评价、社会保险基金保值增值以及精算平衡的中长期评价与预测,从而进一步构建全口径意义上的现代预算绩效管理体系。
(作者单位:南开大学)
责任编辑 李烝
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