在党的十九大报告中对十八大以来被定位为“国家治理的基础和重要支柱”的财政提出了更高的改革要求，其中就深化预算改革来说，提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的新的改革目标。应该说这些改革目标是改革开放以来围绕现代预算制度建立所提出的一系列新理念、新思想、新方法的延续,又是将预算制度建设与改革推向深入。

“ 新时期”预算制度建设的新目标

从我国现代预算制度建设的发展脉络来说，通过梳理改革开放以来历次党代会以及三中全会文件中对财税改革的要求，可以看出，从1978年党的十一届三中全会以来，在有关财税改革的描述中明确提出有关预算制度改革的是在1993年党的十四届三中全会决议中，提出了“改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。”此后，直到2002年党的十六大报告中第一次提出了“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督”。十六届三中全会决议则第一次系统而具体的对预算改革与制度建设提出了诸多的要求，包括“深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”等等。2013年十八届三中全会提出建立现代财政制度的要求，第一次提出了“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。”等要求，并对完善转移支付制度提出了具体的要求。这些要求又被写进了新预算法，使预算改革的推进有了法制保障。党的十九大报告在提出“加快建立现代财政制度”要求同时，第一次提出了“标准科学、约束有力的预算制度”和“全面实施绩效管理”。

通过以上梳理可以看出，在党的文件中对预算制度建设及改革要求从无到有，由简至繁，从概括到具体。众多的“第一次”表明，党对财税改革的着力重点逐渐转到了预算制度的改革与完善，可以说从关注如何收好钱、分好钱转到如何花好钱。这种转变并非偶然，它是伴随着我国经济社会的发展、市场经济主体地位的确立、政府职能的转变、民主化进程的加快、国家预算到公共预算等环境和理念的改变而逐步推进的，有其客观的必然。

应该说，我国的预算改革正在逐步向建立完整统一、公开透明、事前确定、严格执行、讲求绩效、可以问责的公共预算的管理运行机制迈进，取得了令人瞩目的成绩。如部门综合预算改革旨在细化编制涵盖部门全部收支的预算；规范的政府采购制度改革旨在将政府的支出纳入合法合规的轨道；国库集中收付制度改革旨在将政府每一笔资金的流入流出纳入全方位的监督视野；收支分类改革旨在使政府每一项支出通过功能和经济分类得到“多维定位”，以清晰地反映支出最终去向；全口径预算体系旨在能够提供给社会公众完整的政府收支画面；跨年度预算平衡机制及中期财政规划的建立使预算宏观调控功能得以更有效的发挥；绩效导向的预算管理使得花钱从单纯的合规向注重结果转变；预算的公开透明使得政府每一笔钱的去向接受全方位监督；预算的法制建设使得预算行为合法合规及问责有了法律约束和保障等等。

而在新的历史时期，在建设与现代国家治理体系相适应的现代财政制度中，现代预算制度的建设又处于核心地位。世界银行提出衡量一国治理状况的全球治理指标六个维度，即：话语权和责任、政治稳定性和不存在暴力、政府效率、规管质量、法治、腐败控制。可以看出，这些都与一国的预算制度有着密切的联系。如预算的民主与全面公开透明程度会影响人民的话语权及政府的诚信与责任感，进而又会影响一国的政治及社会的稳定；预算的绩效结果直接反映着政府的行政及办事效率；预算是否有约束力体现着政府的管理水平与控制质量；预算收支能否实现法定和依法执行是衡量一国法治化程度的重要标尺；而预算权的控制与监督问责又是把权力关在制度的笼子里，从而实现如十九大报告指出的“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子”，最终实现“增强不想腐的自觉”，换来“海晏河清、朗朗乾坤”目标的重要举措。

综上，新的发展阶段预算作用的发挥将按照两条主线展开：一是向外通过合理的预算安排充分发挥其重要支撑与保障作用；二是向内通过深化改革与制度完善实现现代预算的目标。

“ 新时代”预算制度保障的新要求

十九大报告做出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，并准确指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，同时提出了要“加快建立现代财政制度”的要求。党的十八大以后，对建设现代财政制度主要有两个重要时间节点：一为2016年要基本完成重点工作和任务；二为2020年要基本建立现代财政制度。十九大报告中提出“加快”是因为实现中华民族伟大复兴的目标和解决新时代的社会主要矛盾会遇到许多新问题，问题的解决又需要现代化的国家治理体系与治理能力作保障，而作为基础和重要支柱的现代财政制度则必须担当起历史的使命，加快建立责无旁贷。

从前述可以看出，伴随经济社会发展以及人民对日益增长的美好生活的追求，现代预算制度的建设既涉及到人民对“衣食住行、科教环境、就业养老”等物质层面的需求，更涉及到现代国家治理体系中的“民主法治、公平正义、文化文明”等非物质层面的需求。为了满足这种需求，党的十八大以来，预算改革与制度建设多点突破，不断向纵深推进。一系列重大改革举措密集推出、落地实施，现代预算制度主体框架基本确立。但是，在适应当前我国社会主要矛盾的新变化，贯彻新时代中国特色社会主义发展的战略安排方面，政府预算的供给保障一侧还存在着不平衡与不充分，表现为经济下行与主动减税降费带来的减收与满足“人民日益增长的美好生活需要”的增支之间的结构性矛盾还非常突出。

如何化解这一矛盾？一方面从预算安排来说，需要坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平、保障基本民生的原则下，统筹兼顾、保障重点，正如十九大报告中所说“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。”通过有保有压的支出结构调整，着力解决好不平衡不充分问题。另一方面，从预算制度保障来说，首先要在理论上进一步厘清政府与市场的关系，明晰我国现阶段财政的主要作用点是要“雪中送炭”，而非“锦上添花”。在保障的作用方式上，要积极探索创新，加强与社会资本合作，通过政府引导基金等多渠道筹集资金。在保障的管理机制上，“全面实施绩效管理”，紧紧围绕提升预算资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程；通过中期财政规划与年度预算的有机衔接将众多的支出需求合理有序的安排；通过资金的统筹使用，解决支出固化问题以发挥有限资金的最大效益等等。

“ 新目标”下预算制度改革的新抓手

在新的历史发展时期，十九大报告第一次在党的文件中将“标准科学”设定为预算制度改革目标。所谓预算“标准”，是指预算管理的基础和依据，其范围覆盖预算管理的全过程，包括预算的决策与编制、审查与批准、执行与调整、决算与绩效、监督与制约等都要建立在科学的标准之上，否则，没有科学的标准作为评判的基础和依据，就像行海没有罗盘、打枪没有准星一样，是无法真正有效发挥预算制度及法律法规在实践中应有的作用的。同时，科学的预算标准作为预算管理的基础，将直接影响着其他预算改革目标的实现，其逻辑关系是，预算的监督与约束是现代预算制度产生的核心要义，其作用的前提是预算的公开与透明，其作用的要求是预算的全面与规范，而这种监督与约束是否有力决定于预算标准的科学与否。因此，科学的预算“标准”既是财政内部自我控制约束的准绳，又是财政外部监督问责的重要依据。所以，“标准科学”作为“新时代”预算改革新目标的提出也凸显了其重要性，应该成为本轮预算改革的重要抓手。

预算的“标准”覆盖预算管理的方方面面，具体到实践来说应该包括财政宏观层面的收入与支出标准、基本公共服务标准、赤字和债务标准等，也包括微观层面的基本支出标准、项目支出标准、“三公”经费标准、政府采购标准等，还包括预算管理层面的转移支付标准、绩效指标标准等等。由此，深化预算改革重要着力点应放在科学的制定各种预算标准以及构建与时俱进的动态调整机制上。

具体来说，部门预算基本支出的标准包括人员支出与公用经费支出标准，其中又包含许多具体的开支标准。其标准是否科学关系到政府及职能部门的正常运转，特别是对社会关注度高的公用经费中的“三公”经费及会议费等，既要在厉行节约的基础上腾挪更多的资金满足国家重点支出和基本民生需要，又要通过制定科学合理的标准满足政府正常行政运行和履职的需要。预算的项目支出是政府部门为完成特定的行政工作任务和事业发展目标的支出，包括基本建设、事业发展专项计划以及大型修缮、大型购置、大型会议等支出。当前随着预算管理的内外部环境变化，项目支出标准的一些问题也显现出来，项目多标准少的矛盾突出，许多项目缺乏科学合理的立项和分类标准，项目定额标准体系建设总体进展缓慢，标准尚未与预算编制及管理有机融合，导致项目预算安排的随意性，进而影响到项目库建设与入库项目的择优评审等等。

此外，赤字及债务的标准是否合理会影响到对财政风险的评判；基本公共服务的提供标准会影响到政府财政兜底责任的发挥及对支出需求的预测；转移支付的标准是否科学会涉及到政府间的支出责任划分及区域的均衡发展；绩效评价标准科学与否既涉及绩效目标的合理设定、又涉及到绩效结果的科学评判，将会影响全面绩效管理对预算安排的优化作用等等。

因此，此轮深化预算改革应以研究制定科学的预算标准为龙头，强化科学的“建标准、用标准”理念，通过扩大基本支出定员定额管理范围，加快推进项目支出定额标准体系的建设，并建立健全定额标准动态调整机制，为科学的编制预算，保障政府行政运行的正常需要提供支撑；通过分地区科学制定基本公共服务的提供标准以及政府间转移支付的标准，并伴随经济发展与社会的进步动态调整，以逐步缩小地区间的差距，让人民通过财政的分配体会到社会的公平与生活的日益美好；通过科学制定绩效管理与评价标准，让全面绩效管理改革真正起到优化预算安排的作用。同时，相关的标准要让社会公众知晓，为预算的规范透明、约束有力提供科学依据。

责任编辑 李烝