近年来,山东省德州市针对乡镇数量多,规模小,供养人员多,财政经济基础薄弱的现状,在对禹城、临邑、武城3县市进行试点的基础上,对全市的乡镇进行了合并。全市由198个乡镇、办事处合并为125个乡镇、办事处,乡镇个数减少37%,乡镇平均人数由原来的2.68万人增加到4.24万人。
德州市原有乡镇区划基本上是原人民公社的延续,是计划经济的产物。随着农村经济的长足发展,其弊端逐渐暴露出来。一是乡镇数量多、规模小,制约着小城镇的发展。德州市530万人口,原有198个乡镇、办事处,平均2.68万人,大大低于全省4.5万人的平均水平。最大的乡镇不足4万人,最小的只有1万人。乡均辖区面积54平方公里,乡均耕地面积4.4万亩,发展腹地和辐射空间太小,制约了农村经济特别是二、三产业的发展,影响了小城镇功能的健全完善和带动作用的充分发挥。二是脱产干部多,财政压力大,农民负担重。由于机构设置强调上下对口,使得大小乡镇都有同样的部门和人员。到1999年底,全市乡镇财政供养人员77936人,平均56个农民供养一个乡镇工作人员。全市乡镇每年仅人头费就需支出3.3亿元,占乡镇财政总支出77%。三是乡镇设置不科学,布局不合理。有些乡镇驻地之间相距不过四、五公里,在几十平方公里的范围内试图建设两个经济中心,结果相互制约,谁也发展不起来。
德州市在乡镇合并和区划调整中,坚持了7条原则。一是坚持有利于经济发展和社会稳定,有利于农村行政管理。二是科学规范经济区域,根据经济区域设置乡镇,以促进经济、文化中心的形成和发展。三是一般坚持小乡并到大乡、穷乡并到富乡、位置偏僻的乡并到交通便利的乡。四是坚持乡镇规模适度,县城驻地乡镇一般在5万人以上,中心镇一般在4万人左右,一般乡镇在3万人左右。五是充分考虑水系、电网、道路交通、历史沿革、风土人情和传统习惯等因素。六是乡镇驻地位置尽量居中,条件具备的在合并的同时直接设镇。七是尽量整建制地合并,以减少矛盾和调整难度,避免留下后遗症。
财政部门在合并乡镇过程中,充分发挥好职能作用。一是帮助合并后的乡镇解决好工资发放问题,市县两级财政对合并后的乡镇给予财力支持,两个乡镇合并奖励50万元,多合并一个乡镇增加15万元,共补助合并乡镇资金3070万元,全部用于工资发放。二是在合并乡镇过程中注意抓好国有资产清理登记和财产财务交接,避免国有资产流失和资金浪费。三是以合并乡镇为契机,加强对乡镇财政人员的管理培训,提高乡镇财政管理水平。
从目前的情况看,区划调整的成效已经在许多方面显现出来。
(一)节省了财政支出,减轻了财政负担。合并乡镇为减少乡镇财政供养人员创造了有利条件。对于富余的行政管理人员,采取办理内退、清退临时人员、选调优秀人才到村和企业任职、加大轮岗分流力度等措施,在3年内分流到位。全市可减少行政管理人员约2000人。据测算,全市乡镇可减少工资支出1500万元左右。在减少乡镇个数的同时,维持乡镇正常运转的办公费、会议接待费、交通通讯方面的支出每年也相应减少2000万元。由4个乡镇合并的临邑镇把原有的17部车精简为5部,仅此一项每年节约开支近20万元。
(二)乡镇财政收入规模增大,财政实力增强。禹城市新合并组成的6个乡镇财政收入今年预计达到5236万元,乡均873万元,是区划调整前的13个乡镇平均财政收入规模的2.17倍。由于财政财力壮大,乡镇财政的宏观调控能力明显增强。合并后的乡镇集中财力保工资、保重点支出项目,在水利、交通等基础设施建设方面的投入明显加大。
(三)财源建设的层次进一步提高。乡镇规模扩大后,财源建设的空间和视野更加广阔。通过合理布局,重点扶持,规模发展,能够改变小规模单一财源的增长方式,形成乡镇特色财源。通过优势互补,有利于形成多元化、多层次的财源建设体系。
(四)加强了乡镇财务管理,提高了理财水平。各县市区抓住乡镇区划调整的有利时机,加强乡镇财政建设。临邑、武城等县制定了《关于加强乡镇财务管理的意见》,督促各乡镇建立健全了财政、财务管理制度。多数县市财政局专门举办了乡镇财政工作人员培训班。临邑县根据乡镇区划变动情况,及时调整了乡镇财政所工作人员。调整后,全县42名财政所工作人员,平均年龄34岁,中专以上文化程度的占86%以上,干部素质明显提高。
(五)有利于促进资源的合理开发利用和基础设施的规划布局。临邑县原营子乡食用菌厂长期闲置,营子乡合并到临盘镇后,镇政府充分发挥客户多、信息广的优势,很快与客户签订了租赁协议。禹城市房寺镇与善集、大程两乡合并后,立即着手重新规划了道路、沟渠布局,经测算比原来3个乡镇单独建设节省投资50%。