乡镇财政是国家财政最基层的组织形式,是国家财政的重要组成部分。乡镇财政的建立和巩固,对加强农村基层政权建设,促进乡镇经济全面发展具有重要作用。但近年来随着国家对两烟政策实施重大调整,使以烟收入为主的云南省的乡镇财政受到较大影响,有的地方甚至开始考虑撤销乡镇财政。在这种形势下,易门县解放思想,更新观念,大胆探索,在吸收、借鉴省外经验的基础上摸索出乡镇财政“零户统管、会计集中”的管理模式,并从1999年初在全县8个乡镇中全面实行。
所谓乡镇财政“零户统管、会计集中”是指将乡镇站所的会计核算从原单位分离出来,集中会计核算,统管单位资金,取消单位的会计和银行账户的一种管理模式。其基本内涵和主要特点可以概括为“两无”、“两统”、“两不变”。“两无”即是在分离出乡镇站所单位长期以来独立进行的会计核算的前提下,实行站所无单位会计,无银行账户。“两统”即是指由乡镇会计站对站所的全部财务收支实行集中统一会计核算、集中统一银行开户。各站所仅保留出纳人员,站所成为会计站的报账单位。“两不变”即是指在对各站所预算内外资金实行综合预算管理的前提下,保持站所单位资金的隶属关系不变和收支自主权不变。
一、改革的背景
在财政工作中,有一对最基本的矛盾,那就是财政收入和财政支出的矛盾,财政收入和财政支出则成为矛盾的两个方面。无论什么时候无论哪一方面成为矛盾的主要方面,它就是财政工作的难点和重点,也恰恰就是我们解决问题的突破口。易门县实行乡镇财政“零户统管、会计集中”正是在财政支出成为财政收支矛盾的主要方面的情形下采取的必然措施。
“八五”期间易门县的地方财政收入大幅增长,到1997年已达7500万元,其中乡镇财政收入占到了80%以上。由于受国家烤烟“双控”(控制面积和控制产量)和“双降”(降低收购量和税率)政策的影响,1998年易门县仅完成财政收入5000万元,比上年减少了2500万元,造成乡镇财政出现赤字和挤用专款的情况,使县乡财政难以为继,无法保障6000多人“吃皇粮”。
同时,乡镇财政管理机制老化和管理职能弱化,乡镇财务混乱的状况,也促使易门县下决心实行“零户统管、会计集中”。一个时期以来,乡镇站所财务核算不规范,财政监督不到位,财务人员兼职过多,且素质不高。主要问题反映在“四多”上:一是单位会计多。实行“零户统管、会计集中”前,8乡镇有事业行政单位会计121人,平均每乡镇有15人。二是银行账户多。改革前8乡镇有银行账户244个,平均每乡镇有31个账户。三是违规账目多。改革前站所账务普遍是“流水账”、“包包账”,甚至有“封存账”、“断头账”等存在。四是违纪问题多。由于会计多、账户多、账务乱,违纪问题突出,有的资金脱离了财政监督,个别站所曾发生贪污犯罪情况。
二、做法和成效
易门县乡镇财政“零户统管、会计集中”的主要做法是:全面成立乡镇会计管理工作站,对各站所单位会计和财务活动进行统一管理和核算。
1.各乡镇成立会计管理工作站(简称会计站)。会计站人员编制在不增加总体编制数的前提下,以财政所职工为基础,从所属站所中抽调3-5名政治思想、业务素质好、有中专以上学历或会计员以上专业技术职称并能初步操作计算机的人员,负责全乡镇的会计工作。会计站挂靠乡镇财政所,由财政所副所长兼任站长。所抽调人员的工资、人事关系及福利暂维持在原单位不变(待机构改革时彻底理顺)。会计站行政上受乡镇党委、政府领导,业务上受乡镇财政所指导,工作上受同级和上级有关管理部门的监督。会计站的主要职责是:依照《会计法》和国家统一的财务制度、会计制度对纳入“零户统管、会计集中”的单位(简称统管单位)的收支进行分户会计核算;负责发放统管单位的职工工资;办理统管单位与银行结算方式的各项收支业务;对统管单位的财务收支进行监督;参与管理统管单位的财产物资;管理和监督统管单位的经费预算、财务计划执行情况;负责编制各统管单位的财会报表,并定期向上级有关部门提供;财务与会计工作范围内的其他事项。
2.统一银行账户,加强资金管理。取消统管单位的全部银行账户,由会计站开设统一的收入、支出专户,原各统管单位的全部银行存款全额转入会计站银行专户。在支出管理上按照严格的审批程序和审批权限,坚持“一支笔”审批的原则,做到从严从紧,有序直达。
3.集中会计核算,强化会计基础工作。统管单位不设会计岗位和会计人员,只根据业务量的多少设一名专职或兼职出纳,收支业务较少的单位不设出纳,由会计站代行出纳业务。出纳人员负责统管单位内部的各种收费票据及现金、存款的交存、收取及报销工作。统管单位的会计档案统一交到会计站保管。
易门县乡镇财政“零户统管、会计集中”运行一年来,对各统管单位的财务管理做到“管死账户、管住收入、管活支出”,取得了明显的成效。一是促进了乡镇经济和社会发展,提高了财政资金使用效益。去年1—12月,8个乡镇纳入财政专户的预算外资金460万元,用于预算内综合平衡资金170万元,其中:扶持农村经济发展90万元,扶持中小学建设30万元,其他公共开支50万元。1—12月8个乡镇办公费、招待费、差旅费、学历教育等公务费用的支出仅为445.6万元,比1998年同期的685.6万元节约240万元。二是规范了乡镇会计工作秩序,强化了会计基础工作。这项改革的实施,不但有利于减少会计人员、银行账户,而且使会计人员的素质有了提高。每个会计站都配备了2台微机,开展了电算化工作,有一个会计站已经脱离了手工记账。三是构建了科学的防范机制,加强了党风廉政建设。由于从源头上控制了支出,各统管单位的财务收支活动全过程都是在财政所和会计站的直接监督下运作,从制度上杜绝了违纪现象,全面促进了乡镇的廉政建设。四是对于构建乡镇财政管理新机制具有实际效应。“零户统管、会计集中”的管理机制遏制了乡镇财政管理中长期存在的缺少发现问题、跟踪反馈,站所之间信息传递滞后、沟通不足,权力分解、监督不力,上下关系不稳定、奖罚不分明等旧机制,有利于促进乡镇财政建立起适应社会主义市场经济的管理新机制。