宣武区位于北京市西南部，区辖大栅栏、天桥、椿树、陶然亭、广外、广内、牛街、白纸坊8个街道。1988年以前，街道仅仅发挥着区政府一级办事机构的财务职能，自身没有财权，对组织财政收入缺少积极性。从1988年起，宣武区开始改革街道财政管理体制。此后随着实践的深入，宣武区街道财政体制又经历了一系列的改革与微调，得到了不断的完善。11年的探索，街道财政体制改革收到了显著效果。8个街道的总体财政收入明显增长，街道实得财力从1988年的1146万元，增加到1999年的11924万元。财政收入的增长为各个街道出色地发挥社会管理职能、改善老城区形象提供了强有力的保障。街道财政支出重点加强了街巷建设、社区教育、助残、治安、双拥、综合治理等一系列地区公益事业的投入，极大地改善了城区面貌。在城市综合体制改革深化、城市管理重心下移的过程中，宣武区逐步形成了“两级政府、三级管理”的城市管理新格局。

一、街道财政体制的改革历程

（一）1988—1992年。1988年以前统收统支的财政管理办法，在实践中造成了街道财政对区县财政的被动依赖，街道只履行对区财政资金的财务管理职能，既没有组织财政收入的积极性，对支出效益也不关心。随着经济发展，街道办事处由单纯的民政型服务部门演变为综合性的社区管理部门。统收统支的管理方式已不适应新的街道职能。本着“一级政府、一级财权”的原则，1988年，宣武区开始了街道财政体制改革，对全区8个街道实行“划分税种、核定收支、分级包干、一定三年不变”的财政管理体制。街道财政收入划分为固定税与共享税两个部分，固定税留归街道，共享税按比例分成。这一轮改革从根本上扭转了街道财政等、靠、要的思想，极大地调动了街道生财、理财、聚财的积极性。各街道纷纷发挥本地区的优势，扶植和发展本地区的工商业，1988年当年街道完成财政收入4230万元，街道得财力1146万元，在保证正常支出的前提下实现当年结余312.8万元，为本地区的经济发展奠定了基础。

经过五年的运行，第一轮街道财政体制逐步表现出局限性：一是固定税与共享税的划分导致街道在组织收入时的一些不规范做法，以及街道之间财力的不平衡；二是由于税收政策变化，街道财政收入中的固定收入逐年下降。在政策性增支不断增大的情况下，1992年末，部分街道出现收不抵支。

（二）1993—1994年。1993年，宣武区对街道财政体制进行了新一轮改革，制定了“核定基数、总额分成、超计划分档次返还”的财政体制。与原有体制相比较，新体制一是取消税种划分，街区之间采取总额分成；二是把街道财政收入范围扩大到街道税务所征收的区级工商税收，真正实现了事权与财权相统一；三是重新核定支出基数，把城市服务费开支纳入支出基数，同时重新确定了街道分成比例。新体制执行结果，1993年当年街道工商税收收入较1992年增加5390万元，增长33.8%；街道当年实现结余313.6万元，街道财力较1992年增长55%，各街道均收支平衡、略有结余。

1994年全国实行税制改革。在市与区财政体制尚未确定的情况下，宣武区对街道财政体制采取了过渡办法。一方面维持1993年街道分成，另一方面区财政对1994年新出台的政策性增支给予补贴，以保证当年的街道财政支出。

（三）1995—1999年。1995年，根据市与区确定的分税制财政体制精神，按照街道财政体制与市区财政体制相协调、财权与事权相匹配、预算内外资金统一管理的原则，宣武区测定街道财政收支基数，重新制定了“核定基数、总额分成、超计划分档返还”的财政体制，街道财力在原有基础上继续增长，街道财政收入从1995年的16351万元增加到1999年的37749万元，年均递增23.5%；街道实得财力从1995年的4368万元，增加到1999年的11924万元，年均递增28.5%。

在街道经济实力大大增强的同时，这一轮财政体制逐步暴露出一些问题，主要在于突出强调了调动街道组织收入的积极性，忽略了发挥街道所承担的政府职能。

（四）2000年。2000年北京市和各区县之间实行分税制财政体制。根据现行的市、区财政体制，宣武区相应调整区街财政体制，重新核定区街之间财政收入分成比例，同时在街区之间建立起规范的激励机制和转移支付制度。

二，街道财政体制改革中必须注意的几个问题

回顾11年的改革历程，宣武区街道财政体制之所以能不断适应新情况，在一系列的改革中日趋成熟与完善，主要在于坚持做到了以下几个方面：

（一）保障街道财力，加强城区建设。宣武区政府在街道财政体制改革过程中，始终把保障街道有充足财力履行政府职能摆在第一位，在各项改革措施中充分考虑街道收支变动因素，保证街道财政支出逐年增加，使街道得以有充足的财力保证地区社会稳定、发展地区公益事业，引导区域经济进入良性循环轨道。1999年，8个街道用于城市维护方面的支出达到1900万元，比整个“八五”期间的527万元多1373万元。

（二）规范街区财力分配，做到事权与财权统一。宣武区政府坚持“一级事权、一级财权”，十余年来随着财税体制的不断完善、城市管理重心的逐步下移，对街道财政体制进行了一系列调整，划分街区财力，确保街道事权与财权相统一。2000年街道财政体制核定街道财政主要承担街道办事处运转所需经费，以及城市管理、社会管理、社区建设和居民工作所需资金。相应地，街道财政收入范围为区地税局各街道税务所征收的入区库的工商税收、街道办事处收取的行政性收费收入、罚没收入和其他分级管理的收入；在支出基数的确定上，凡应由财政负担的公用经费、个人经费，甚至一些用于街道范围的综合执法、计划生育等经费，全部纳入街道财政支出基数。这样，凡需要街道财政负担的正常支出，在街道财政体制中均能得到解决。

（三）通过转移支付，引导街道转变职能。街道办事处的职责随着政府职能的转变，逐步退出竞争性和经营性领域，转而从事社区服务和公益事业。街道财政的职能必须随政府职能的转变而转变。宣武区政府通过规范的转移支付引导街道逐步转变职能，把财力优先用于保障各项重点支出，提供公共服务，促进地区经济发展，同时区财政通过转移支付补助街道为民办实事支出，保证地区稳定、提高人民生活水平。区对街道的转移支付的原则是：在维护街道既得利益基础上，适当考虑各街道的收入努力程度，力求公正、合理、规范；区财政根据街道辖区人口、环境等因素，合理平衡管理成本，调动街道发展区域经济、加强城市管理的积极性。同时，区财政按每年新增财政收入的一定比例，专项用于街道城市管理和社区建设。

（四）建立有效的激励机制，激发街道组织收入的积极性。宣武区在街道财政体制中建立激励制约机制，实行“动态上解或补助，增收累进分成”。具体做法是：街道超计划完成税收任务的，超额完成当年税收计划的10%以内部分，分成比例提高到60%；超额完成当年税收计划的10%以上的部分，分成比例提高到70%。在激励机制推动下，街道协税，护税意识大大增强，有力地保证了财政收入完成。

（五）通过整章建制，严格财务管理，确保资金使用效益。宣武区财政部门在长期的实践中，逐步建立起一套严格实用的街道财政资金管理方法。一是整章建制，取缔不规范做法，使财务管理有法可依。针对部分街道盲目投资造成大笔资金损失，部分街道以财政资金暂借企业，但缺乏有效监督，企业长期拖欠财政资金的情况，宣武区从1998年起，明确规定取消街道信用，街道财政资金不得拆借、不得投资、不得担保。未收回的财政拆借资金派专人负责清理，实在无法清回的，报区政府和区财政审批。要求各街道办事处规定严格的资金审批权限，坚持“一人审批”、“一个部门发文”、“一个部门承办”。各街道按照预算支出的1%到3%设置预备费，用于预算执行中难以预见的特殊开支。二是定期检查，发现问题及时纠正。成立专门的检查部门，深入各个街道，定期检查财务管理状况，对于违反有关法规规章的做法予以及时纠正。三是加强培训，提高街道人员素质。

三、进一步深化街道财政体制改革的重点

为进一步深化街道财政体制改革，在今后一段时间内，应着重抓好以下几个方面的工作：

（一）进一步完善街道财政体制。2000年北京市市区之间财政体制的调整原则是“财权事权下放、收入彻底分税、保证基本需求、调节激励机制”。区街财政体制将依据市区新的分税体制，做进一步的完善，使其更加符合城市管理重心下移和两级政府、三级管理的要求。同时，针对分税体制中配套改革尚不到位影响街道事权与财权统一的情况，积极推进与财政体制配套的税收征管体制改革，统一街道的事权与财权。区财政要将街道办事处工作全部纳入街道财政体制范围，按照街区之间的事权划分，科学核定街道办事处机构运转所需经费及城市管理、社会管理、社区建设和居民工作所需资金，确保街道财政支出经费。在财政体制的核定中要充分考虑街道的实际需要，同时，根据街道管辖人口、范围、环境及税收收入努力程度等因素，合理平衡管理成本，规范区财政对街道的转移支付，调节街道财力不平衡问题。

（二）加强街道预算观念，强化预算监督。针对街道办事处存在的预算观念不强问题，区财政一要加大宣传力度，增强街道预算观念。二要细化街道预算编制，结合部门预算改革，根据街道事权，将街道预算细化落实到城市维护、社区建设各个项目。三要规范街区预算编制程序，通过“两上两下”的程序共同编制预算，体现分工协作、上下结合的原则，增强预算编制的科学性和可行性。四要强化预算约束，除临时政策性任务外，对街道不再安排政府采购。五要强化预算监督。围绕预算的执行对财政资金使用情况实行跟踪监督，确保专款专用，保证财政资金使用效益，并健全有关财政资金拨付、使用的内部控制等自我约束机制。六要加强区街之间的网络建设，不断完善街道财政的账务处理系统，以强大的信息系统作为预算管理改革的保障，推进区街预算科学化、法制化、规范化。

（三）引导街道财政履行服务职能。一要推行政事分开。对街道所属事业单位进行适当分类，逐步引进市场机制，把过去由街道统包统揽事业单位收支，改为街道定额或定项补助，实现政事分开，净化街道办事处政府职能。二要通过财政资金的转移支付，引导街道调动自身积累的财力，集中用于街道城市管理和城市建设，加大社区软硬环境治理，从而引进和巩固税源，形成区域发展的良性循环。