近5年来，浙江财政深化改革，政策与杠杆兼用，约束与激励并举，削文山、填会海、消赤字，起到了四两拨千斤的显著成效。1999年全省财政总收入规模在全国的位次首次超过辽宁、云南及四川省（含重庆市），达到477.4亿元，列广东、上海、山东、江苏之后居第5位，变化之大令人瞩目。尤其是实行“两保两挂”的25个地、市、县经济发展，财政增收，农村居民的生活水平也得到较大的改善。

“共产党是不让饿死人的，省里的钱不要白不要。”显然，1995年以前对贫困地区的补助进入了误区。

浙江虽然是我国东部沿海经济比较发达的省份之一，但到1994年尚有一部分县（市）经济欠发达，财政入不敷出。80年代以来，浙江省财政厅采取了不少财政扶贫政策促进这些地区经济发展，脱贫致富。比如，根据各县不同情况，省财政对他们采取了每年递增5一10%不等的补助政策。但因为是无偿给钱，贫困县滋生了“等、靠、要”的毛病，往往是那些叫得最响的县得到的补助更多，陷入了“越穷越补，越补越穷”的“怪圈”。贫困县的干部群众对县领导的评价标准不是县里收入增加多少，而是向上要了多少。财政厅天天门庭若市，经常是办公室的门刚推开，椅子还没坐热，要钱的就来了。县长围着厅长转，厅长围着客人转，尽管财政厅掌握着数以亿计的资金，却感到是最缺钱的单位。

采访中，磐安县县长刘树枝谈到当时的情况就显出几许无奈。他说，财政穷县一年到头到财政厅到底讨多少钱谁也摸不透。穷兄弟之间既相互打听，又相互保密，还相互攀比。一方面，直接往省财政厅跑，白天与厅长、处长“合署办公”，晚上还厚着脸皮，硬着头皮到“府上拜访”，发工资的钱不弄到手不走人。另一方面，一有厅长或处长下基层，便围追堵截，谁都想把“财神菩萨”往自己县里搬，也生怕兄弟县把厅长口袋里的钱都掏空了，自己沾不上边。党委、人大领导也给县长施加压力，生怕县长跑钱不主动，县长真的很难当！

严中模是国家级贫困县文成县分管财政的副县长，为了向财政厅要钱，他住进财政厅招待所，作了打持久战的准备，并屈尊办了个文成县财政局的工作证，使住宿费从36元优惠到18元，也真难为他了。其实又何止他呢，占跃平就任龙游县县长，3个月内就跑了4趟财政厅。

“贫困”虽然是一个不光彩的字眼，可因为是有“实惠”的帽子，一些贫困县戴着这顶帽子千方百计地不肯摘掉，有的地方已经摘了又要求戴上。有些同志还认为，共产党是不让饿死人的，省里的钱不要白不要。

不光县里跑得辛苦，省财政厅也是疲于应付。丽水地区财政局副局长吴利文在“两保两挂”政策实施前是国家级贫困县景宁县副县长。他告诉记者，1995年之前，县里的全部收入安排完年初几个月的工资之后，月月都要跑财政厅要钱。一次来到省财政厅，还没来得及开口，翁礼华厅长首先发问：“吴县长，这次你有没有新的问题要反映？如果还是以前的老问题，就不要说了，我请你吃饭去吧。”

开明的翁礼华并没有责怪之意，只是有点“恨铁不成钢”。可不是吗？1994年，省财政给17个贫困和次贫困县（市）补助了20278万元，比上年增加5500万元，可这些县（市）仍然出现了11222万元的财政赤字。翁礼华形容当时的省财政真有点像旧时财神庙门前一幅对联所描述的那样：“颇有几文钱，你也求，他也求，给谁是好？不做半点事，朝也拜，夕也拜，教我如何！”

贫困和次贫困县（市）一贯的做法是“年初预算做样子，年中伸手要票子，年终缺钱改盘子”，“增收、节支、保平衡”的积极性不够高，“赤字”额和“赤字”面日趋扩大。“省上想少补一点，希望县里多收一些；县里想少收一些，希望省上多补一点”，形成了反向思维。即使同是县里的领导，由于分工不同，站在部门利益说话的多，认识和行动也很难统一。财政收入多年徘徊不前，财政支出不断扩大。

阿基米德说：“给我一个支点，我可以撬动地球！”浙江财政找到了着力的支点，撬动财政这根杠杆，以四两巧拨千斤。

为促进经济发展，省财政给予贫困地区适当的资金是应当的。问题不在于要不要给钱，而在于怎么给钱？面对越来越严峻的局面，省里感到财政不堪重负，贫困县的干部群众也感到财政振兴无望。为了扭转这一状况，从1994年7月开始，翁礼华等省财政厅领导带领有关处室，深入17个贫困和次贫困县（市）进行调查研究，行程三千余里，与市、地、县的同志进行了推心置腹的交谈，到农村、工厂和有关单位进行了解考察。通过座谈、讨论、沟通、比较和分析以后，认为对贫困地区的补助政策，一是要用利益机制去调动干部群众“增收、节支、保平衡”的积极性；二是要体现还财政于政府的思想，激励政府自主理财，管好财政，特别是要让县里的主要领导关心和支持财政工作；三是政策既要有动力，又要有压力，要让贫困地区的领导和广大财税干部充满信心，跳起来能摘到桃子；四是政策要清晰简单，便于操作。总之，财政扶贫不能光停留在“约束型”、“输血型”的政策措施上，而要着眼于激励与约束相结合的造血功能培育上。

于是，省财政厅着手改革传统的补助办法，决定对贫困地区实行“两保两挂”政策：从1995年起，在保证完成中央税收任务，保证实现当年财政收支平衡的前提下，把省财政补助改为奖励，与贫困地区财政收入增长挂钩。以1994年的补助为基数，贫困地区财政收入每增长1%，补助增长0.5%；地方财政收入每增加100万元，省财政奖给县里5万元，一定三年不变。1997年，国、地税机构分设后，将保“中央两税任务完成”改为“确保完成逐年消化历年累计赤字任务”。

为实施“两保两挂”财政政策，省财政厅一个县一个县地跑，一个县一个县地去落实。实施之初，贫困县对政策不了解，认为省里又在动歪脑子算计他们了，有抵触情绪。后来省财政厅找到几个精明的县领导，让他们自己来算账。结果一算就算出甜头来了。缙云县接到改革方案时正在做全年的财政预算，往年都做赤字预算，1995年若再出现赤字，就会少得800万元补助，权衡再三，坚决不搞赤字预算，且全县各级动员，精打细算，开源节流，当年底不仅消灭了财政赤字，还增加县财政可用资金259万元。“两保两挂”财政政策使各县政府不必再在游说、疏通关系上下功夫，而把主要精力放在发展经济、增收节支上。激励和约束并存，用激励来推动“开源”，用约束来带动“节流”。

因为有激励，贫困地区不再害怕“鞭打快牛”；因为有约束，贫困地区“不用扬鞭自奋蹄”。同时省财政厅也变得“门前冷落车马稀”了。

记者到浙江采访，当问到如今贫困县是否还跑财政厅要钱时，翁礼华厅长给予了否定的回答。前面提到的龙游县长占跃平在“两保两挂”政策实施后，影子都见不到了，直到两年后的“两保两挂”工作座谈会上翁礼华才看见他。现在，财政厅变得“门前冷落车马稀”，翁礼华和他的同事们也可以坦然上下班，再也不用东躲西藏了。反倒是省厅的同志们经常到各县去，全省的贫困县翁礼华都走遍了。

用贫困地区一些县市长的话说，“两保两挂”财政政策是个金点子，是个奇招，收到了奇效。要想多得财政补助和奖励就得多增加自己的财政收入，做到收支平衡。政策一出台，马上就产生巨大的驱动力，各县马上行动起来。深入研究财政脱困的出路，积极实施财政增收节支的措施，努力实现当年财政收支平衡。

泰顺县抓农业综合开发和小水电资源开发利用，政策实施当年财政收入便达到2786万元，比1994年增长39.16%，在超额完成中央“两税”任务的同时，地方财政收入更是较上年增长68.43%，并结余39万元。云和县利用山上废枝杂木创办新云玩具厂，年创汇500万美元；景宁县开发食用菌和高山蔬菜，仅香菇市场一年税收就达200多万元。磐安县为了实现“两保”目标采取了“双十条措施”抓增收节支。十条增收措施，主要是促进发展经济涵养税源。“十条节支措施”分别从“人、财、物”三个方面强化管理。包括：增人不增支；严格控制外出考察；公费医疗制度改革“四大班子”经费包干；部门预算外资金管理；罚没款“收支两条线”管理；“两保两挂”向乡镇延伸；停批行政机关基本建设项目；严格实行政府采购；对机关小车、通讯及接待费用制度进行改革。这些措施的出台收到了较好效果。如“四大班子”经费包干后光接待费就节约1/3。

奇迹出现了。改革当年，17个贫困和次贫困县（市）实现地方财政收入4.46亿元，比上年增长1.27亿元，增长39%，比全省平均增幅高21个百分点。1994年，17个贫困县有12个未完成中央两税任务，1995年只有两个未完成，15个县实现了当年财政收支平衡。1996年，“两保两挂”扩展到21个县，当年全部无赤字。国家级贫困县文成县财政收入比1995年又增长124.7%，不仅实现当年财政收支平衡，还消化了700多万元历年滚存的财政赤字。泰顺县财政收入比1995年增长74.3%，有史以来第一次解决了吃饭问题，还拿出200万元用于企业技术改造。

丽水市集中精力抓龙头企业，将原国营丽水化工厂改制为股份制企业——浙江纳爱斯公司，主要生产纳爱斯香皂、雕牌洗衣皂、洗洁精等洗涤用品。近年来累计完成技改投资5亿多元，成为国内最大的单塔洗衣粉生产基地。目前纳爱斯公司已成为全国洗涤行业的著名企业，其中雕牌洗衣皂连续多年全国市场占有率第一，企业效益稳步增长，1999年实现税利1.82亿元。同时，市财政制定了一系列优惠政策，扶持新兴企业的发展，并积极筹措资金，用于企业技改贴息和扩大外贸出口。1998年丽水市实现地方财政收入10130万元，成为实施“两保两挂”政策中第一个地方财政收入超亿元的县（市）。1999年财政收入又获得跳跃式增长，实现地方财政收入15170万元，比上年增长49.8%，已全部消化历年财政赤字，而且有效地保证了干部职工、离退休人员工资及时发放，确保了教育、农业、科技、城市建设等支出增长的需要。

据统计，第一批实行“两保两挂”的17个县（市）及丽水地区本级，1994年财政收入为10.8303亿元，1997年增至16.0881亿元，绝对值增加了5.2578亿元。而省里发放的补助则从1994年的2.4339亿元，增至1997年的4.4312亿元，绝对值增加了1.9973亿元。省里补助占两者总和7.2551亿元的27.5%，而72.5%则是贫困地区自力更生创造的。“两保两挂”财政政策的“四两拨千斤”之功效，是显而易见的。

1998年是实施第二轮“两保两挂”财政政策的开始年，为了让各地有更加长远的打算，将执行期由原来的“一定3年不变”改为“一定5年不变”，并根据“大稳定、小调整，既不鞭打快牛、也不鼓励落后”的原则，对部分县（市）的补助基数进行了微调和特殊调整，从而提高了政策的边际效应。第二轮实行“两保两挂”财政政策的地、市、县扩大到了25个。