要从根本上解决财政支出中存在的问题，建立起适应公共财政要求的支出管理新机制，必须遵循市场经济的一般规律，从制度创新上来审视和推进财政支出改革。而且，财政支出管理制度的创新不仅要对现行的一些制度进行改革和完善，有些制度还需要彻底摈弃，以尽快建立起新型的财政支出管理制度架构。

一，建立有效的公共支出保障机制

建立公共支出的保障机制不仅仅是加大资金投入，更应体现在提供什么样的保障及如何保障上。首先，应当明确保障的对象。在体制转轨过程中，要逐步明确地方政府机构的职责范围，对不适应市场体制发展的机构和单位应停止运作，财政不再供给日常公用经费，对其人员则按社会保障制度给予相应的保障。为此，对政府机构改革中分流的人员，应该借鉴市场经济国家的一些做法，按照其服务年限的长短，分别给予其工资总额一定比例的政府保障。这样，既能够达到减轻财政负担、优化支出结构的目的，又能够减轻改革阻力、维护社会稳定。对政府机构改革后保留的公务员（包括列入公务员序列的财政供给人员），一方面应加大提薪力度达到合理水平，另一方面要拉大收入差距，尽快改变目前公务员收入偏低的状况。同时，实行个人政府保障标准与服务年限、工作实绩挂钩制度，建立公平、合理的公务员流动、任用、戒勉等制度，优化公务员队伍，提高工作效率。其次，在优化支出结构的基础上，提高行政机关、公检法司、义务教育等公共服务部门的业务经费标准；在退出一般竞争性和经营性领域的同时，加大财政对基础设施、基础产业的投资，为政府进行社会管理服务和实施宏观调控提供充裕的资金保障。第三，强化社会保障和转移支付能力。积极推进社会保障制度改革，逐步加大财政预算内社会保障支出，扩大社会保障范围，增强财政的社会保障能力。在完善市、县、乡之间财政体制的基础上，逐步增加财政转移支付支出，实现政府服务均等化，促进纵向和横向公平。

二、建立财政支出准成本核算机制

财政支出的准成本核算机制，可以理解为参照企业成本核算的某些原则和方法，进行财政支出标准核定和行为控制的一种管理方式。这种管理方式，有助于解决长期以来存在的财政支出核定标准不一、依据不足，以及管理粗放等问题。一是建立实物资产“虚拟成本”核算制度。把财政支出管理与行政事业性国有资产管理结合起来，对用财政性资金购买形成的固定资产，由财政部门明确资产的折旧标准和使用年限，财政部门和单位建立固定资产账，统一纳入财政行政事业性国有资产管理和单位财务管理，并及时计提折旧和进行资产核算，以此达到控制随意更新、更换办公设施、设备行为的目的。比如，对办公楼和公务用车，在明确折旧标准和使用年限的基础上，对要求更新、更换的除达到报废年限和非正常因素导致的资产报废外，一般应严格控制。二是确立社会管理准成本核算体系。在实施零基预算过程中，对政府部门从事社会管理和服务经费的支出核定，比如，行政管理支出占财政支出的比重，以及单位人员数、人均行政管理费、行政管理部门人均经费等支出标准，可以参照一些市场经济国家的测算办法和体系，充分考虑一定时期内政府的职能状况、财政支出情况及相应人口变动、政府人员变动等情况，确定出支出核定的大致标准。在此基础上，建立起完善的财政经费支出准成本核定标准及弹性预测体系，强化预算控制。三是建立存量财政资源调控机制。在实行“虚拟成本”核算的基础上，建立行政事业性国有资产调剂机制，实现财政资源的货币化管理向实物资产管理延伸。对成本核算后尚有利用价值的一部分存量行政事业国有资产，通过调剂，可以替代等价值量的财政支出进行再投入和利用。比如有些办公用房可以从闲置或更换的房产中调剂解决；中小学教学用微机可以通过对机关事业单位更换、淘汰下来的设备进行再利用来解决，等等。对一些闲置的资产可以通过租赁、拍卖、联合等方式，回收或盘活资产，促进财政资源的优化配置，强化财政支出管理。

三、建立财政支出的成本比较机制

财政支出的成本比较机制，即在同一项支出的不同方案之间以及同类支出的不同项目之间进行支出成本的类比，以选择最优支出方式和方案的管理机制。一是运用成本比较原则选择支出管理手段。比如对会议费的管理，假设同一会议采用财政集中核拨的方式需要50万元，如果采取与会人员定额补贴的方式，可能仅需20万元，而且能够达到相同效果；同样的问题在电话、车辆等支出中都应当采用。这样做的实际意义在于它符合市场经济条件下的财政分配方式，把财政支出与经济人的利益挂钩，既调动了各方面参与节支的积极性，又减轻了财政负担。二是运用成本比较原则加强单位经费控制。如果两个相同单位的经费支出不同，而单位的内部条件、所处的社会环境、自然条件以及所承担的职能类似、提供的服务相同；或者同一单位在不同年度完成相当的工作量，而所需的经费支出不同，均说明在经费支出的核定上存在较大偏差和随意性，需要进行调整和控制。三是运用成本比较原则选择最佳支出方案。重要手段之一就是政府采购制度，在政府管理活动中，对用财政性资金购买的大宗物资、重点工程、大型服务等，均应面向社会和广大供应商，统一实行公开政府采购。对财政支出中不宜实行政府采购的一些支出，也应当采取成本比较原则来选择最优方案。比如对科技经费支出，如果若干申请者以不同的成本承诺取得相同或近似的效果，则谁的成本最低，就应当选择谁承担该项支出。从这一意义上讲，财政支出的成本比较机制，实际上是在财政支出管理中引入市场竞争机制，以达到节约财政开支、实现支出效益最大化的目的。

四，建立财政支出的效绩评价机制

财政支出的效绩评价属于财政延伸管理和后续管理的重要内容，是提高支出效益、规范支出行为的重要手段。建立财政支出的效绩评价机制，应当贯彻“成本一效益”原则和经济效益与社会效益相统一的原则，按照积极探索、先易后难、逐步完善的思路来进行。首先应当牢固树立财政支出的效益观念，把对财政支出效益的评价作为财政支出管理的重要内容，按照各类支出的性质和目的，定期或专项考核，建立完善的考核评价工作责任制度。实际操作中，应当选择最优、最简便的考核标准和指标系统，比如对公共工程投资效益的评价，侧重对其经济效益和产出的考核比考核其社会效益容易得多。在投资项目实施过程中和结束时，应当委托中介机构尽可能地测定工程的成本和效益指标，减少人为因素进行考核，以提高投资效益和项目质量。对经费性支出的考核，考核其经济效益难度较大，因此，应侧重于对支出的社会效益和管理效率的综合考核，把支出与奖惩结合起来，把财政投入与单位的目标任务和减人增效紧密挂钩，纳入政府对部门工作的考核内容，全面考核财政投入的经济效益和社会效益，增强单位节支积极性和工作积极性。对某些专项支出的考核，可以把经济效益与社会效益的考核结合起来进行。比如对财政重点扶持科研项目的考核，可以将对项目取得的社会和经济效益的考核与资金的使用结合起来，采取按比例、分阶段投入办法；项目完成后组成由有关专家参与的评价委员会，进行项目经济和社会效益的最终考核评价，视考核情况最后决定资金到位情况，奖优罚劣。同时，尽快探索建立财政支出全过程监督制约机制，协调运用财政监督、中介监督、会计监督、审计监督等多种手段，对专项和重点财政支出实施全过程、全方位、日常化的财政监督，及时发现和查处财政支出中的违法违纪行为，提高财政支出效益。

五，建立财政支出的源头控制机制

目前，财政支出中存在的管理失控、效益低下等问题，一个很重要原因是过分注重了对支出过程和结果的监督管理，对源头控制制度的建立和完善没有引起足够重视。比如社会集团购买力控制制度，由于资金源头失控，仅注重于对过程中的购买行为进行控制，难以收到好的效果。因此，尽快建立起操作性强、行之有效的财政支出源头控制机制，是财政支出改革和管理制度创新的重要内容和目标。实行政府采购制度后，以财政性资金购买的一些大宗物资如车辆、微机、移动电话及公共工程、政府所需服务等，已经实行集中统一采购。但做到这一点，还不足以有效控制此类支出行为，应配合实施政府采购制度，尽快改革现行国库管理体制，建立国库单一账户制度和国库集中支付制度。这样，一方面有利于解决多头开户、滞留财政资金问题，另一方面对政府采购等方面的支出由国库集中支付，有利于减少资金流通环节，强化预算约束和财政监管。对人员支出仅仅实行财政统一发放工资还不能从根本上解决人员失控问题，应加快编制立法进程，强化编制控制和约束。同时，要尽快建立实施重点财政支出项目的可行性论证制度，尤其是要强化对财政专项支出的可行性研究和预期效益评估。对事关经济和社会事业全局和长远发展、特别重大的财政支出建设项目，应探索实施群众听证、人大审议制度，减少投资失误。还要逐步取消企业挖潜改造、科技三费等支出，以及大部分财政补贴支出，建立健全财政基金制度和贴息制度，规范资金运作，发挥财政资金的乘数效应，提高财政投资的社会效益和经济效益。

六，建立财政支出的统一协调机制

要从财政支出的制度和机制创新入手，强化财政的收入分配和资源配置职能。多年来，财政支出统一协调机制方面的缺陷，成为导致预算外资金畸形发展、社会事业布局“条块”分割等问题的重要原因。在事业布局优化调整问题上，传统的部门出政策、财政部门“拿票子”的支出管理体制造成目前事业布局“条块”分割和“大而全”、“小而全”问题比较严重。比如体育设施分属体委、教育等部门，文化设施也分属文化、教育等部门，如何统一布局、实现资源共享就涉及到打破部门分割、改革管理体制的问题。类似情况还存在工资政策、人员管理、政府贷款、上级分配资金配套、教师转正等诸多方面。因此，建立统一协调的财政支出控制机制，当前首要问题是提高财政在经济、社会管理中的地位；增强财政支出预算的法律地位和约束力，使财政预算真正成为政府实施宏观管理与调控的重要政策工具。同时，应注意保持上下级之间财政政策的统一性和时间上的连续性，明确职能划分和管理权限，弱化一些政策和体制方面的限制。在费改税尚未到位的情况下，还应尽快实行完全意义上的收支统管和综合财政支出预算，赋予财政更大的理财权限，把预算外资金完全纳入财政监管和调控范围，增强财政在事业规划与发展、人员控制、体制创新与改革等方面的参与程度。

（作者为山东省潍坊市财政局局长）