时间:2020-04-28 作者:江龙 (作者单位:财政部驻江西省财政监察专员办事处)
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摘要:
法国是西欧市场经济发达国家,其财政监督历史悠久。经过几个世纪的发展和完善,目前已形成了以议会宏观监督、经济财政部的日常业务监督、审计法院事后监督分工明确、相互协调、组织严密的财政监督体系。在公共工程投资管理过程中,通过公共会计、财政监察专员、国家监察员、议会、审计法院等体系付诸实施,贯穿于公共工程投资的立项、招投标、资金拨付、资金使用、工程结算等管理全过程,具有监督层次的多样性,操作的可行性、监督管理同步和监督执行严格的诸多特性,对进一步加强公共工程投资管理、充分发挥公共工程的社会经济效益起到重要作用。
一、议会对公共工程立项的监督
法国每一级政权都有自治的政府和议会,各级议会负责对本级政府预算和公共工程投资立项监督。各级预算是相对独立的,它们有各自的收入和支出。当政府主管部门在提出项目时,财政积极参与,早期统筹预算盘子,协调后由政府主管部门向议会提交公共工程项目清单,并附有详细的可行性报告、工程概算、资金来源等文件资料。议会根据《国家市场法典》规定和项目轻重缓急、预算规模等进行审查,作出决策。议会审查通过项目则同时立项,所有公共工程立项都必须在预算上做到件件有反映,即一...
法国是西欧市场经济发达国家,其财政监督历史悠久。经过几个世纪的发展和完善,目前已形成了以议会宏观监督、经济财政部的日常业务监督、审计法院事后监督分工明确、相互协调、组织严密的财政监督体系。在公共工程投资管理过程中,通过公共会计、财政监察专员、国家监察员、议会、审计法院等体系付诸实施,贯穿于公共工程投资的立项、招投标、资金拨付、资金使用、工程结算等管理全过程,具有监督层次的多样性,操作的可行性、监督管理同步和监督执行严格的诸多特性,对进一步加强公共工程投资管理、充分发挥公共工程的社会经济效益起到重要作用。
一、议会对公共工程立项的监督
法国每一级政权都有自治的政府和议会,各级议会负责对本级政府预算和公共工程投资立项监督。各级预算是相对独立的,它们有各自的收入和支出。当政府主管部门在提出项目时,财政积极参与,早期统筹预算盘子,协调后由政府主管部门向议会提交公共工程项目清单,并附有详细的可行性报告、工程概算、资金来源等文件资料。议会根据《国家市场法典》规定和项目轻重缓急、预算规模等进行审查,作出决策。议会审查通过项目则同时立项,所有公共工程立项都必须在预算上做到件件有反映,即一一对应,以确保资金落实、到位。在这方面,法国法律是非常严格的,不允许出现工程延期支付问题。议会所有通过立项的公共工程项目,不管是国家直接投资,还是采取特许经营权委托经营,只要是有政府提供资金就得把这部分资金体现在预算上。即使出现一些不可预料、不可抗拒的因素引起的紧急情况下所确定的项目,也得如此,有关部门在重新修订原预算后提交议会审查通过。
在法国,预算的编制和审查、公共工程立项是各级财政部门和各级议会的一项重要工作。公共工程投资的实际决策者是议会,而不是地方行政长官。行政长官只是在议会对项目审查通过后签署批准执行令。当然,对一些数额较小的工程合同,议会也往往授权行政长官决策。法国每年4月开始编制下一年度的预算,同时安排次年公共工程计划,8月提交议会,10月审议通过。法国议会把审议、批准和监督财政预算和公共工程投资立项当作监督政府和行政权利的重要手段。议会对预算的审查非常严格、细致,对公共工程投资的审议非常认真、谨慎,往往直接审查到部门、单位,对政府的每一项财政政策都要严肃认真对待,提出质疑,并责成有关部门作出解释。
二、财政监察专员对公共工程招标的监督
法国经济财政部设有财政稽查总署,实行财政监察专员制度,并派驻中央各部和全国22个大区,他们受经济财政部长的直接领导,负责对所有使用公共投资的行业部门和中央在地方的公共支出行使监督,各部门将经济财政部核定的拨款,商得财政监察专员的意见后,制定本部门的分预算,并定期向财政监察专员通报执行情况。财政监察专员主要检查开支的三个方面:①核查该项支出是否有法律依据;②核查该项支出是否列入预算;③核查该项决策程序是否符合规定要求,是否存在非程序化的决策问题。如果在核查中发现上述的某一个问题,财政监察专员有权拒绝签字认同,还可视情况冻结预算、冻结账目责令其等候处理。财政监察专员无论是对内检查或是对外检查,都必须将检查结果书面报告经济财政部部长,对严重问题和对责任人的处理由经济财政部长作出决断。财政稽查总署每年都要向经济财政部报告工作,还将报告呈送议会。
法国国家公共工程招投标过程有明确要求,《国家市场法典》规定,公共工程招投标必须遵循两大原则:一是透明原则。对工程标的、评判标准、参与条件、开标、评标、定标全过程做到公开、公平、公正,尽可能让符合条件的企业(只有合法经营企业)有机会参与平等竞争;二是效益原则。公共工程投资同样要讲究社会、经济效益,要求综合效益指标达到8%以上。对超过一定限额的公共工程首先要进行公告,在媒体上详细载明工程类别、预算、要求等。其次是组成评审委员会,分为中央、地方两级组织评审委员会,评审成员规定要有不同身份代表参加,如其他党派人士,技术人员要达1/3以上。评审委员会采取不记名方式评标。再次是选择中标企业。主要是注意个别报价特别低的标书,一般情况下往往会被低报价所吸引,过低报价虽有多种原因,但很可能是企业面临困境或破产,或技术、工程质量差,或是想转包,出现这种情况这都属于不平等竞争。为了确保这样一个过程始终必须坚持透明和效益原则,财政监察专员有权审查工程招投标过程中每个环节、对整个程序是否符合《国家市场法典》要求,是否依法刊登公告,竞争机制是否得到充分运用,工程项目的综合效益指标是否符合规定,企业的选择是否通过充分竞争的结果等进行监督。但不对工程标价的高低发表意见。财政监察专员提出的问题有关部门都必须作出解释,否则财政监察专员可以不予在有关文件、合同上签字。如果这样有关部门就无权与企业签定工程建设合同。
三、公共会计对公共工程款项拨付时的监督
法国的会计分为公共会计和企业会计两种。所有管理国家公共支出拨款账目的会计均为公共会计。他们按照“支出决策人与支出执行人相分离”的原则实现预算拨款。无论公共会计人员工作在哪个部门、单位、地区都是由经济财政部公共会计司管理的国家公务员,有利于保证公共会计的独立性。
在实际操作中,各项支出均须经财政监察专员完成审查签字后,公共会计人员才能予以受理。公共会计的一项重要职责就是具体负责公共支出的实际支付工作,在对用款单位提供服务的同时承担拨款前的财政审查职责。对公共工程款项支付时,支出决策人在作出“支付指令”后,财政监察专员审查签字,向公共会计下达付款指令,同时附上有关法律文件、合同、协议及签定合同、协议程序和过程等材料。公共会计接到付款指令后,有权核查该项支付是否符合预算范围,核验支付承诺和支付指令上财政监察专员的签章,检查有关文件、材料是否有效、齐全,核对拨款数字计算是否正确等。如果以上审查没发现问题,公共会计就可拨款。否则,公共会计有权中断支付指令,由此造成的责任由决策者承担。假如出现“无支付指令支出”,不该支付的款项支付了,其损失是由于公共会计造成的,会计人员就要承担经济赔偿责任。对公共会计工作的监督由审计法院承担。值得说明的是法国法律规定,企业中标签署合同后,国家必须在35天内拨付款项,否则,国家必须支付法定利息。
四、国家监察员和国家市场专门委员会对公共工程实施和资金使用的监督
法国对公共工程资金使用的监督是一个关键性环节,也是一个敏感性问题,因而,政府采取了多角度、多层次、全方位的监督。一是国家监察署的监督。国家监察署隶属经济财政部,负责对国有企业和公共机构的监督。并直接对部长负责。国家监察署的职责是通过国家监察员派驻国有企业的形式来实现。他们被派驻到国家控股至少50%的企业及这些企业占大股的子公司,和直接或间接接受国家资金支持的各类机构。其主要任务是从财政角度对企业的决策活动进行日常监控,向国家通报受监察企业的情况,不介入企业经营管理。通过双向交流监测企业财政风险,同时对企业执行公共政策作出评价。为了落实这项职能,国家监察员有权得到有关文件,企业不能拒绝。他们还可以参与企业年度预算的制定。由于国家监察员的常驻企业的监察作用,有力维护了施工企业对公共工程资金使用管理的合规、合法。二是国家市场专门委员会的监督。根据市场不同特点,国家市场专门委员会设有五个专业委员会,一般公共工程的建设,都要受到专业委员会的直接监督。如土木工程方面,就得接受房屋及土木建筑专业委员会的直接审查,其内容包括:①审查工程是否合法;②施工条件是否符合规定;③企业参与市场竞争的程度,是否存在违规操作;④工程施工组织是否合理,管理是否规范;⑤对项目的造价和向企业支付的款项等是否遵循《国家市场法典》的原则等等。
此外负责公共工程建设的企业还必须接受公共会计人员对财务管理的检查,以及国家税务人员进行的税务稽查。
五、审计法院对公共工程竣工验收的事后监督
法国审计法院是国家最高的经济监督机关,它独立于议会和政府,属司法体系,宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行。其基本任务是对政府各部门;国家公共机构、社会保险机构;国有企业及国家拥有部分资产的合资企业;国家给予财政补贴与享受国家税收优惠的企业使用财政预算资金,及其对会计账目的准确性、合法性、真实性和公共资金使用效益的审计。为了协调政府各部门和审计法院的关系,以及审计结论的同一性和统一性,在审计法院旁设立了一个检察院,由检察长负责。
审计法院对公共工程竣工验收的审查内容除审查企业的账目、凭证、财务文件外,还包括对该工程的立项、可行性、资金预算、项目效益评估、执行情况、决策人行为合法性,工程招投标程序合法性,企业选择合法性、公共会计人员支付行为等。对审计中发现的有关问题,可向公共机构、团体、企业、单位及有关人员进行调查,上述单位和人员应该提供资料及证明文件。如有必要审计法院可以通过检察长向其他监督、检查部门索要其所属部门对被审单位的审查报告。通过审查,如果发现的财务管理问题是属公共会计责任,审计法院则以临时判决的形式要求会计人员对欠收公款或不合法的支出在两个月内作出书面说明。若所作说明理由不充分,审计法院可在检察长发表意见后,以最终判决的形式要求会计人员用自己的收入支付欠收公款或不合法的支出。最终判决具有终审判决的效力。当事人只有在判决存在越权、程序不符或违反法律等行为时才能有权向最高行政法院上诉。如果发现的问题是由于除公共会计人员外的其他管理人员,管理不善或违反财政法规的问题,由于他们不是直接向审计法院负责,因而,审计法院则通过检察长向有关企业主管部门部长通报,由部长要求企业负责人对有关情况作出解释,并提出改进管理的具体措施。对有关责任人通过检察长向财政预算纪律法院提起诉讼,追究其经济和刑事责任。
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