财政风险的发生应该说是财政经济形势恶化的综合反映。从当前财政风险的主要表现——赤字风险看，除开一定的客观原因外，主要是人为因素加快了财政风险的形成。如财政收入管理中的费挤税问题，往收入中掺水份问题，虚开增值税发票偷税、漏税，买税、卖税问题；支出管理中的不按规定使用财政资金，严重浪费国家资财等问题，其最根本原因是财政监督乏力，监管不到位等主观因素所致。因此，只有通过立法，强化财政对管理质量监督，才能有效杜绝和防止类似问题的发生。在现阶段，建立健全财政监督法规，并认真遵照执行是有效防范和化解财政风险的重要治本之策。

（一）财政监督立法的必要性

近几年来，我国在财政立法上做了大量的工作，并相继制定或修订了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，初步形成了与社会主义市场经济相适应的财政法律体系框架。但从整体上看，财政立法还不够完善，突出表现在财政监督立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。财政监督的实质在很大程度上是一种监督的再监督，或者说是权力的再监督。如果财政监督地位没有法律保障，财政监督职责缺乏必要的法律手段，必然严重影响财政监督的权威和成效。

应该说现有的财政法律、法规相当一部分已包含着财政监督检查的内容和手段，财政监督执法已有了一定的条件。但由于没有将财政监督提到足够的立法高度，所以总体来说，现有的财政法律、法规中有关财政监督内容和手段还不够完善。归纳起来，主要体现在两个方面：一是财政监督的法律规范不完整，连贯性不强。现有的财政立法中虽然包含了财政领域的主要方面，但毕竟有一些方面没有涉及。财政监督存在执法空白，影响了财政监督工作的深入开展。各单项立法制定财政监督条款的出发点也是从服务单项工作来考虑，这种将财政监督划整为零的做法既不科学，又加大了财政监督执法的难度，影响了财政监督的连贯性。二是财政监督执法的尺度偏松，手段偏软。现有的财政立法大都相当于一种工作规范，财政监督检查尤其是执法处理在一定意义上说只是一种附加条款。由于立法的侧重点不同，财政监督检查也就不可能摆在重要的位置上。财政监督执法的尺度偏松，手段偏软既不利于维护法律的严肃性，又助长了违法者的侥幸心理，不利于财政监督工作的正常开展。

在现有的体制条件下，在现有的方针、政策的框架内，强化财政监督，将财政监督提到立法的高度不仅是财政监督工作有效开展，确保财政收支安全有效的客观要求，同时也是防范和化解财政风险，使财经秩序有序运行的重要举措。从当前可能形成为财政风险的各种苗头的发展趋势看，人为作用十分明显。也就是说，在正常的财政经济形势下，财政风险的发生并不具有客观必然性，通过加强法制的保障作用，减少人为的随意性，通过强化财政监督立法并做到执法必严、违法必究，财政风险是能够得到控制和化解的。因此，尽快出台财政监督法，用法律手段规范和校正财经领域中的执法不严以及违纪违规问题，形成财政收入稳定增长、支出安全有效、纪律严谨协调的良好运行秩序已成为当务之急。

（二）财政监督立法应体现的基本原则

1.收入的完整真实性原则。财政收入是各级政府的命根子，保证收入秩序是财政监督机构的重要职责之一。因此，监督法必须明确规定：财政部门有责任对财政收入的质量实施监督，有权对税务等征收机关实施监督。真正做到把该收的都及时足额收起来，并最大限度地优化监督管理，降低征收成本，切实根治过去那种有税不收，擅自减免税行为，切实根治为完成任务、保速度在收入上搞“空转”、“虚收虚支”等弄虚作假的错误做法，维护财政收入的完整性和真实性。

2.支出的安全有效性原则。要借鉴国外财政监督的先进经验，做到收支并举。彻底扭转“重收入监督，轻支出监督”的倾向，传统的“以拨代支”、“以拨代管”的财政监督管理方法决不能再延续下去。为此，财政监督法要明确规定：财政监督贯穿到资金运用的全过程，实行跟踪问效。只有这样才能真正将有限的资金用在刀刃上，维护财政资金在使用环节安全性的同时切实发挥资金使用效益。

3.监督的规范化严肃性原则。首先，监督法必须明确赋予财政监督手段和权力，特别是涉及各部门配合问题，监督法要明确规定配合单位的义务责任，如冻结账户、罚款的缴纳等。其次，强调有法必依、执法必严的原则，要从处理事件和内部通报为主向处理事件和人相结合，内部通报和公开曝光相结合的方式转变。对责任人要坚决予以处理，决不姑息，该给党纪、政纪处分，要坚决执行；对应追究法律责任的，一定要按规定办理移交手续，决不能以补代罚，以罚代刑。只有这样，才能维护监督的权威，逐步巩固监督成果，实现财经秩序的根本好转。

（三）财政监督的内容及其重点

财政监督是以资金运行为中心的监督，其内容十分广泛。针对当前财政运行中存在的突出问题，财政监督立法及工作的重点应放在以下几个方面：

1.对财政收入征收机关的监督。从我国目前的税收征管现状来看，征管质量不高，违法随意减税免税等现象较为普遍，这是造成财政收入流失的一个重要原因。当前，我国实行的是财、税机构并行体制，作为制定和参与社会产品分配的财政机关有责任、义务对税务、海关等征收机关的征管质量进行监督检查，确保财政收入目标实现。对征收机关的监督包括：征收部门在征收过程中是否依法征收，有无该征不征、擅自减免、收人情税以及乱退税款等问题。对当前盛行的“奖励纳税大户”和征收部门搞税收提成等错误做法要坚决予以纠正，确保国家财税法规的正确执行和国家预算收入的完整。

2.对预算编制及执行情况的监督。近年来，我国预算管理工作得到很大加强，但长期形成的预算编制粗放操作状态仍没有根本改观。预算科目不细，项目设置过于笼统，缺乏科学合理的定额标准，透明度不高，回旋余地较大，并且始终未能跳出“基数加增长”的老框框。各级财政部门甚至是政府领导很大精力被牵扯到预算追加和结算的繁杂事务中。加强预算编制监督，重点要抓好三个环节：一是按照公共财政和投资预算管理要求细化预算科目，增强预算透明度，切实改变现行预算科目过于笼统的局面，减少随意性；二是结合零基预算和政府采购制度的逐步推行，以及转移支付制度的逐步规范，研究制定科学合理的定额标准，据实测算和安排支出基数，增强科学性；三是在预算编制的每一个环节制定具体的操作规程或办法，再按法定程序报经审核或审议，加强规范性。预算一经人大批准通过，应具有法律效力，不得随意追加和更改。

加强预算执行监督的重点应该在预算支出上，首先，建立统一的预算账，实施国库集中支付制度和政府采购制度，提高资金的到位率和时效性，提高财政资金的使用效益。其次，建立资金拨付的法定核对和签名制度。办理任何一笔资金拨付，从经办人员到主管领导都必须审核签名。第三，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位账户资金增减变动情况，对资金的去向及使用实行有效的监督检查。特别是重大项目或工程，要借鉴国外先进的管理经验，财政监督专职机构要会同有关部门贯穿到资金运用的每一个环节，切实履行好财政监督职责。第四，建立预算支出使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作，提高财政工作的时效性和针对性。

3.对收费收入的监督。首先，要着力解决收费过多过滥的问题。一是要对现有的收费项目及收费标准，进行认真清理，属于乱收费和搭车收费的项目要坚决予以取缔，收费标准过高的要坚决予以纠正；二是费改税一批，对具有税收性质的收费要加快费改税进程，扩大税基。在清理收费及费改税过程中，对那些只是为了供养人员的收费项目和部门要逐步予以取消，对保留的收费项目要进行统一规范管理，特别是对那些行政关系在地方、业务主管一条边的“双管”单位或部门（如交通部门的养路费征稽处、工商部门等）的收费收入要纳入财政监督重点，收入上严格按级次缴库，支出严格预算，决不能采取“以收代支”、“坐收坐支”的方法。其次，按“收支两条线”的管理要求推行收缴分离、罚缴分离。取消行政事业收费单位的收入过渡户，收费单位负责具体工作，开出缴款凭证，缴费单位或个人到财政指定的银行办理缴款手续。财政对收费收入实行规范化的集中管理有利于从根本上减少乱收费和腐败现象的发生，同时也有利于财政对资金的统筹安排，发挥财政集中财力办大事的优势。

4.对单位财务的监督。行政事业单位财务在国家财政，特别是地方财政中有着举足轻重的地位。对行政事业单位的财务监督主要包括四个方面：一是定员定额管理监督。行政事业单位的经费要严格按单位的编制实有数量结合当地财力可以承担的定额标准核定。二是收入监督。单位无论采取何种预算管理形式，其取得的各项收入均应纳入单位预算统一管理，并接受财政严格监督。三是支出监督。单位支出管理必须体现严格执行规定的开支范围和标准、严格审批手续、实报实销的要求，并建立健全各项管理制度。四是专项资金监督。单位专项资金管理必须体现量入为出、从严审批、专款专用、跟踪问效的基本要求，注重资金的效益性。

企业财务管理也是财政监督工作的重点之一，因为财政收入的源泉主要来自企业。在现阶段，对企业财务实施有效的监督，必须要转变观念，由过去财政直接检查、批复企业决算制度，向委托中介机构负责审计企业的财务决算制度转变。然后，财政再对社会中介机构的审计质量进行监督，真正做到确保企业财务核算的真实性和可靠性，使企业财务在国家法律规定的轨道上有序运行。

5.对国有资产的监督。确保国有资产的完整与增值是对国有资产实施监督的最终目标。对国有资产实施有效监督，首先是要建立完善的国有资产产权界定制度，制定科学、合理的认定标准。其次是要加强国有资产的产权登记管理，制定操作性强的国有资产申报、变动、注销等产权登记程序。三是建立国有资产评估体系。按照公允、法定标准和程序，运用适当方法，对国有资产实体以至预期收益进行全面评价。并根据评价结果借助资产重组等形式对国有资产在一定范围内进行余缺调剂，切实发挥国有资产的营运效益，以实现国有资产的保值增值。