在改革开放三十年的进程中，我有幸从财经工作的角度参与了改革与完善社会保障制度的过程。期间，随着经济转型和政府职能转变，社会保障从不为人所知，一度成为人大、政协“两会”的热点，摆上各级政府的重要议事日程。如今，我国已经初步建立了统一的社会保障体系，社会保障支出是公共财政支出中必须认真研究和妥善安排的重要内容。当我们继续向前推进改革和完善制度的时候，确实有必要回过头来梳理一下，为构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展做些必要的思考。

经济改革中社会保障问题的提出

社会保障属于基本的公共服务，是在市场失灵的情况下，由政府向弱势群体提供的基本生存条件。在计划经济体制下，我国城市人口的社会保障主要是以固定用工制为代表的就业保障，这种保障功能，被形象化地称为“大锅饭”和“铁饭碗”，带有福利的特征。当经济体制向市场经济转变以后，对社会保障制度的功能也就提出了新的要求。因此，原有的制度必须改革与完善。

城市经济改革初期社会保障问题的提出，有如下三个直接原因：一是企业改革。上世纪80年代开始的以国有企业改革为中心环节的城市经济改革，要求确立国家和企业、企业和职工之间的正确关系，并围绕这两者关系进行一系列的配套改革。企业必须按市场规律运作，竞争中的优胜劣汰必然会造成一部分人失业或退出。然而，由于“文革”中将社会劳动保险改变为了企业保障，企业间因退休人员数量多寡造成了支出不平衡，导致那时相当一部分到达退休年龄的工人无法正常退休，就是退休了也无法正常领取养老金。而老职工退不出去，反过来又使冗员难以分流，造成企业改革寸步难行。因此，解决“钱从哪里来，人往哪里去”的问题成为当务之急。二是劳动用工制度改革。企业改革必然要求打破原有的“大锅饭”和“铁饭碗”的用工制度，将固定用工制改为劳动合同制，建立市场导向的就业机制，实行企业和劳动者的双向选择，促进劳动力资源的合理配置。然而，那时没有失业保险制度和社会化的劳动力培训机制，职工离开企业就失去了再就业的能力和生活的保障，而企业也没有在市场上自主选择职工的外部条件。因此，在劳动用工制度改革中必须相应解决社会保障问题。三是财税改革。经济改革前，国有企业与国家之间的利润分配关系属于“统收统支”，职工退休金等劳动保险费算做企业营业外支出，企业各项成本费用之外的实现利润绝大部分都要上交财政。因此，劳动保险费支出的多少，虽然会影响企业实现利润，但对企业的利益没有实质性影响，企业从中得不到什么好处也不会担心受什么损失。随着1983、1984年“利改税”后，情况发生了变化。“利改税”的初衷是为了搞活企业，促进企业自主经营、自负盈亏。而实践中，当企业从利润上交者变成纳税人后，虽然税率相同，但营业外支出中离退休费等社会保障性支出的多少却直接影响了留利水平。一些退休职工多的老企业认为“利改税”不但没有减轻企业负担，反而使负担加重，从而影响了“利改税”的效果。因此，一些老企业发出了将企业保障改为社会统筹、创造有利于公平竞争的外部环境的呼声。

改革与完善社会保障制度中的财政问题

改革以来，我国大约用了15年的时间完成了社会保障制度从企业负责走向社会统筹，从互不衔接到初步形成体系的过程。期间，社保改革与财税改革先是不期而遇、擦肩而过，而后则又纳入公共财政的视野，成为不可须臾忽视的因素。实践证明，社会保障改革与财税改革虽然是经济改革中不同的组成部分，但绝不是互不相干的两个独立体，相反，作为企业改革中必然要提出、又必须进行的重要改革，这两个改革在利益分配层面相互交织，配合得不好则互相掣肘，配合得好则相互促进。

首先从社会保障的角度来看：社会保障制度的改革与完善可以划分为四个阶段：

（一）1984年至1990年（自下而上的改革）。1984年召开的党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定吹响了企业改革的号角，与此相应，决定要求“要加快劳动制度的改革”，关于社会保障问题则重在“对老弱病残、鳏寡孤独等实行社会救济，对还没有富裕起来的人积极扶持”。经过几年的试点总结，1986年7月，国务院发布了《改革劳动制度四个规定的通知》，其中，《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工行业保险暂行规定》，明确规定了“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。”并规定“劳动合同制工人在待业期间，按照国家规定领取待业救济金和医疗补助费。”养老保险和待业保险制度的资金来自三条渠道：一是企业分别按劳动合同制工人工资总额15%及1%缴纳退休养老基金和待业保险基金，在所得税前列支；二是工人个人也要按工资的3%缴纳退休养老基金；三是退休养老基金不敷使用时国家给予适当补助，待业保险基金由地方财政补贴。

（二）1991年至1993年（自上而下的改革）。在各地适应企业改革需要进行的退休费用社会统筹取得一定成效基础上，国务院于1991年6月发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求“随着经济的发展，建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”“实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。”同期，为适应企业改革的需要，完善劳动制度改革，1993年4月国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了待业保险的覆盖范围。其中，养老保险基金的缴纳比例改为由省级政府规定，允许地区和企业之间存在一定差距。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建立多层次的社会保障体系”的要求，并且明确了“社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。”要求“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。重点完善企业养老和失业保险制度”。这是为适应建立和完善社会主义市场经济体系而提出的新要求，重在建立多层次的保障机制，将分散的制度整合为统一的体系，为进一步深化改革织起社会安全网。

（三）1994年至1998年（引入个人账户）。从上世纪90年代开始，社会保障问题逐渐纳入政府工作的议事日程，除了企业改革的迫切要求之外，还与对老龄化的担忧有着重要关系。于是，提出了增加个人对社会保障责任的思路，随着对新加坡模式、智利模式的引进，社会保障制度改革与完善的重点转向了筹资问题，重在建立起社会统筹与个人账户相结合的保障机制。一是养老保险。国务院于1995年3月发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，规定企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合，并制定了两个方案供各地参考。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了基本养老保险政策，建立起社会统筹与个人账户相结合部分积累的筹资机制，重申了实行多层次养老保险的要求，并对强化基金管理和监督问题做出了专门规定。这时企业基本养老保险缴费率提高为工资总额的20%，个人账户缴费率从4%起步，最终达到为8%。二是医疗保险。1994年开始，国务院选择江苏镇江和江西九江两个中等城市进行医疗保险改革试点，1998年在总结试点经验基础上，国务院发布《关于建立职工基本医疗保险制度的决定》，要求医疗保险也要建立多层次体系，实行社会统筹和个人账户相结合的筹资模式。其中，企业按照工资总额6%左右缴纳医疗保险基金，个人缴费从2%起步，逐年提高。

（四）1998年至今（社保体系框架初步形成）。进入1998年，我国外有亚洲金融风暴的负面影响，内有自然灾害的频频发生及经济结构调整带来的社会振荡。尽管经济增长率一直保持高位数字，但通货紧缩和企业破产整顿，与大批下岗工人的生活保障及大批进城农民的就业矛盾相互交织。妥善解决社会保障问题，成为保持改革、发展与稳定大局的迫切任务。为此，党中央、国务院提出了“两个确保”的要求，即：一要确保国有企业下岗职工的基本生活，包括发放基本生活费和缴纳社会保险费；二要确保离退休人员的基本养老金按时足额发放。建立了“三条保障线”，即：下岗职工基本生活保障，职工失业保险和城市居民最低生活保障制度。在此基础上，明确提出建立“独立于企业之外的社会保障体系”。从“两个确保”开始，大概用了三年多的时间，我国社会保障制度体系的框架初步形成。包括：统一的企业职工基本养老保险制度、职工失业保险制度、城镇职工基本医疗保险制度、城市居民最低生活保障制度，并实施了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。后来的改革又将覆盖范围扩大到城乡居民，并在技术层面进一步完善，社会保障体系日臻健全。到目前，各种社会保障缴费率合计，企业缴纳部分约占工资总额的28%，个人缴费约占工资总额11%左右。此外，中央财政实行专项转移支付，向社会保障制度提供大笔补助资金。

再从社保改革与财税改革的关系来看：财税改革与社会保障制度改革的关系可以1998年为界，划分为两个阶段：

（一）不期而遇，擦肩而过。综上所述，围绕企业改革这一主线，社会保障制度改革的进程与财税改革在时间上是并行的。三十年的财税改革，有2/3的时间放在收入方面，一是通过税制改革为企业创造公平竞争的外部环境，二是力求使财政收入占GDP的比重、中央财政收入占财政总收入的比重提高到合理的水平，增强中央政府对经济进行宏观调控的能力。这无疑是必须完成的艰巨任务。巧合的是，社会保障制度改革与完善的过程，也有2/3的时间放在收入方面，无论是扩大社会统筹项目，还是提高社会统筹层次，重点总是资金的筹集问题。其实，社会保障问题的提出，从根本上说是为了解决企业不应承担的社会责任，社会统筹只是将原由企业承担的费用转为社会统一组织收支，并不会改变资金规模的总量。筹资问题之所以成为焦点，主要是由于社会保障支出的刚性特征，决定了其收入的强制性；社会统筹基金征收对象是工资收入总额，征收比例固定，既类似于直接税，又具有累退性。如果财税改革中能够综合考虑企业的总体税赋，也许会形成税收与社会统筹基金同步增长的局面。但当时情况下，税制改革也是在“摸着石头过河”下前行，设计税改方案时基本没有关注社会统筹基金问题，加上征管中减免的随意性很强以及财政体制的利益约束，造成了税收增加并不意味着社会统筹基金的增长，反之亦然。为了增强统筹基金征收力度，保持收入的稳定性，许多地方将社会保障筹资纳入地方综合财力的视野，并采取了税务机关代征的方式。另一方面，出于对社会保障支出刚性的忧虑，地方财政加强了对统筹基金的监管，努力将社会保障筹资维持在可控水平，包括保持缴费率的相对稳定、基金结余不超过经济的有效吸收能力，以及建立社会保障财政专户加以制约等等。

可以说，第一阶段的改革中，虽然财税改革和社会保障改革都完成了各自的任务，但由于没有纳入综合改革、通盘考虑，两个改革实际是并行推进，步履维艰。

（二）公共财政的建立推动了社会保障体系的形成。公共财政的理念是在1998年以后逐步建立与完善的，将社会保障支出作为公共支出的内容也是逐步理清的。最为典型的例子是在最初研究落实“两个确保”时，中央财政安排的23亿元养老金补助支出和50亿元下岗职工基本生活费补助支出是以借款方式解决的，并没有意识到这是政府在市场失灵情况下必须承担的责任。在资金分配方面，开始是照常规的做法，以地方和部门所报数字为基础，后来才实行了专项转移支付。由于专项转移支付的背后有明确的政策导向、公开的数据支撑、部门之间的相互合作及公式化的操作，因而避免了滥用权力的现象，体现了公共支出所要求的规范性，从而较好地为实现中央提出的“两个确保”和“三条保障线”目标提供了财力保证。同时，由于中央财政建立的专项转移支付也带动了地方政府预算安排与此相关的支出，社会保障支出至此纳入了公共财政领域。通过三年多的努力，国有企业下岗职工和离退休人员中，因社会保障问题而引发的社会矛盾逐步减少，经济结构调整和企业改革取得了实质性进展。在稳定压倒一切的前提下，社会保障成为各级政府必须承担的责任。目前，国家财政用于社会保障的支出已达5000亿元以上，约占财政支出总额的12%左右。

公共财政在构建覆盖城乡居民社会保障体系中的作用

党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的新目标和新任务；党的十七大进一步提出了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求。毫无疑问，在完成这一伟大历史任务的过程中，公共财政必须有所作为。

一是通过国家干预手段解决民生问题，可以有效地为经济发展创造稳定条件。发达国家走过的道路表明，通过公共支出采取的一些社会福利（包括社会保障）政策不仅可以凝聚社会亲和力，而且是经济持续发展的稳定剂。我国完善社会保障体系的实践也证明了在经济困难时期增加公共支出解决社会保障问题的有效性。在建设新型小康社会的进程中，通过合理的公共财政支出，妥善解决社会公平问题，是着力构建有利于科学发展的体制机制的重要手段。因此，审时度势，继续在公共财政支出中保持社会保障支出的合理增长规模是十分必要的。

二是妥善处理增加公共财政支出和增强社会保障筹资机制的关系，为社会保障体系的可持续发展奠定可靠基础。将社会保障纳入公共财政，并不意味着社会保障体系的全部物质基础都要由其承担。社会保障体系包括养老、失业、医疗、工伤、最低生活保障等不同的保障项目，其中最低生活保障属于社会救济，其他则属于社会保险。社会救济的功能是国家通过再分配向弱势群体提供基本生活保证，因此，必须靠财政支出解决。另一方面，在任何一个国家里，社会保险体制都是相对独立的，资金来源于强制性筹资，靠企业和雇员共同缴款，公共财政的责任则是当社会保险收不抵支时给予适当补助。我国财政目前安排的社会保障支出绝大部分用来弥补社会保险收支缺口，这种支出结构在特定时期无疑是十分必要的，但绝不应无节制地增长，否则必然会影响其他公共支出的资源配置。因此，在深化财税改革的进程中，有必要综合考虑社会保险筹资比例与所得税率的关系，统一企业交纳的所得税和社会保险费基，合理设计税费比例，公平税费负担。同时还要切实加强征管，从源头上解决社会保险筹资的稳定性问题。公共财政社会保障支出则应扮演政府最后出台的角色，承担起弥补市场失灵的责任。总之，只有在公共财政社会保障支出和社会保障筹资机制之间的关系取得新的平衡之后，社会保障体系才会获得可持续发展的可靠基础。

三是在深化改革的过程中，进一步完善社会保障专项转移支付。从分配的角度而言，社会保障本身就是转移支付：是高收入者向低收入者、在职者向失业者、劳动人口向退休人口之间的转移支付；是中央政府向地方政府的转移支付；还是地区之间的转移支付。从本质上说，转移支付目的是实现收入的均等化。目前我国的社会保障专项转移支付还未能充分发挥这一作用。无论从分配还是从考核方式看，它的主要目的都是通过中央政府的补助，进一步促进地方政府调整财政支出结构，同时通过预算体系明确反映各级政府关注社会民生的努力程度。因此，这种专项转移支付的主要功能是增强社会保障体系的物质基础，并起着保持社会稳定的作用。深化财税改革将进一步带来政府间财政关系的调整，随着事权的重新划分，社会保障的责任也将进一步清晰化，社会保障专项转移支付也应适应这种变化而进一步完善。从促进社会公平的角度而言，以地方统筹为特征的社会保障体系还不是成熟的制度，社会保障筹资比例和支出水平高低悬殊的状况需要逐步进行调整并趋于合理。这就要求在专项转移支付方案中确定标准化支出指标，努力促进转移支付水平趋于一致，以便潜移默化地对分散化的社会保障（特别是社会保险）水平产生积极的影响，推进社会保障体系走向成熟。

（作者为中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室行政财务部部长）

责任编辑 陈素娥