1994年财政体制改革以来，在我国地方财政收入年均递增18.5%的同时，地方财政尤其是作为最基层的县乡财政困难却与日俱增，收支矛盾尖锐，财政缺口加大，自求平衡的能力十分薄弱。

影响我国地方财政平衡的深层次因素分析

（一）分税制体制存在缺陷。地方政府的“财权”与“事权”划分不对称，地方财政在收入下降的同时，支出的比重不降反增，支出范围增大，势必加剧地方政府的财政困难。同时，现行转移支付制度尚不规范，不能根本解决贫困地区的财政困难。

（二）政府职能转换不到位制约了财政职能的发挥。政府职能“缺位”、“越位”的现象并存，导致财政一方面没能履行好其提供公共产品与服务的职能，一方面又包揽了不应承担的事务，无法达到最优配置资源，加重了财政负担。

（三）行政体制改革的滞后严重妨碍了财政体制改革的进程。一方面，人事制度与财政制度脱节，地方上进人和定编时，财政很少有发言权，基层供养人员的经费增长日益膨胀；另一方面，干部升迁制度造成政府行为短期化，在财政支出上较少考虑当地经济发展的长远利益。

（四）财政管理制度的不合理造成财政收支矛盾的激化。一方面，财政收入制度存在设计缺陷，地方财政没有建立起独立的地方税体系。目前地方的税收收入主要来自于共享税，地方没有主体税种，社会保障税、遗产与赠与税等该开征的税种尚未开征；财产税等对地方来说很有潜力的税种因税制设计不够完善而导致税额过小；而资源税、城市维护建设税还有待调整。另一方面，财政支出管理弱化，突出表现在财政对支出资金的管理监督乏力。

（五）《预算法》约束不力。现行的预算制度主要存在“缺、粗、慢、软”四大问题。“缺”表现为预算内容只包括政府公共预算和国有资产经营预算的部分内容，社会保障预算严重滞后，这使得社会保障资金缺乏强制性，筹资失去约束力，已成为建立稳固、平衡的地方财政的一大障碍；“粗”表现为经费归口管理的主管部门不能提供较详细的年度收支计划，预算安排依据不足，多数经费不能安排到项，人员经费难以准确核算，公用经费的综合定额制定缺乏科学、可靠的依据；“慢”表现为预算编制太迟，人大审批日迟于预算年度的开始日，造成预算中的法律空档；“软”表现为“以法压法”现象严重，如教育、科技、农业、计划生育等方面的法律都对财政在这些方面的必要支出做了限定性规定，却没有同《预算法》对财政平衡的规定相衔接，导致《预算法》缺乏硬性约束力。

关于建立稳固、平衡地方财政的思考

（一）根本出路——大力发展地方经济、壮大地方财源

第一，涵养完善现有财源。首先，要大力支持加快农业产业化进程，巩固农业基础财源。农业是国民经济的基础，也是地方财源的基础，尤其对大多数以农业为主的困难县乡而言，农业的发展壮大和其基础地位的稳固对地方经济的发展和财政的振兴具有至关重要的作用。其次，要巩固和提高地方国有经济财源。国有企业对财政的贡献很大，要将巩固和提高国有经济作为财源建设和振兴地方财政的关键环节来抓，通过深化产权制度改革和国有资产的流动重组，对国有经济实施战略性调整，引导国有企业积极参与国际国内竞争，向市场要效益。要以立地方龙头、创地方名牌、扶持地方支柱产业为主体思路，在产品方面，增加地方优势特色产品，特别是要加快发展与地方财政关联度大的产品，提高产品的附加值、科技含量、市场占有率、出口创汇能力和财政贡献率。

第二，培植发展新兴后续财源。首先，要积极发展非国有经济，培植多元化的地方税收增长点。所有制结构变动的趋势、分税制财政体制的税种划分及非国有经济本身市场适应性强、历史包袱小、内在活力大等特点，都决定了非国有经济将成为今后地方财政经济的生力军，对于基层县乡来说，主要是发展个体私营经济和乡镇企业，要公平对待，优化服务，选择重点优先扶持。其次，要大力发展第三产业，使之成为地方的主体财源之一。第三产业是产业结构演进和分税制下地方财源发展的重点。要进一步改造提高传统第三产业，更新其组织形式和服务方式，大力开拓、培育金融保险业、农业综合服务业、旅游业、科技开发等第三产业，使其比重稳步增长，提高第三产业对地方财政收入的贡献率。另外，要使高新技术产业成为养蓄、积累地方经济实力和开辟、壮大后续财源的拉动力量。必须下大力气对科技投入实行重点倾斜政策，优先建立高新技术主导产业，抓紧电子信息、生物工程等新技术项目的开发与建设。

（二）基础条件——完善体制、理顺分配关系

第一，平衡的前提是合理划分各级政府的财权与事权。在立足自身财力的基础上，准确把握社会生产力发展水平，合理划分中央与地方的税收权力、支出范围，从体制上确定各级政府的责任，并在法律和政策上确保各级政府的财权与事权相一致。一是财权的分配不能过度集中在中央，地方平衡是中央平衡的基础，地方政府应该拥有相当的权力和责任来决定本级范围内的收支平衡、发展和具体事务；二是根据各级政府的事权范围来划分税收范围，并赋予地方政府一定的税率调整和财力平衡的权利；三是以法律为依据，明确划分中央与地方的职责范围，确定各级政府的财权与事权，使每一级财政都有能够满足本级支出需要的稳定的税源体系，保证各级政府依法理财，依法行政。

第二，平衡的基础是规范政府经济职能以实现分配归位。面对市场经济的发展要求，政府应重新划分和规范政府与市场的职能，按照以收定支的原则调整支出范围，转变政府职能，使财政扶持的范围和方向符合市场经济发展的规律，并逐步退出竞争性领域，把投资重点转向基础设施和社会公益事业，把财政活动的范围真正转向实施宏观管理、维护公平竞争和创造良好的发展环境上来。原则上不直接介入市场，做到“越位”撤、“缺位”补。

第三，平衡的目标是收支结构合理、财政基础稳固。在收入结构上，要结合我国经济特点，及时开征新税种，如开征社会保障税，推进社会保障制度的改革和完善；开征车辆燃油和烟、酒特别消费税，取消车辆交通费；开征遗产税、赠与税，调节个人收入水平，规范收入管理。在支出结构上，把投资重点转向基础设施和社会公益事业，在行政制度改革的基础上，逐步缩小维持性支出的开支。

第四，平衡的手段是在深化改革的基础上，逐步采取国际上通行的预算模式。首先，建立规范的有法律约束力的预算。它应该是关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账；是统一的计划，包括政府所有部门的开支；是详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类，并对预算中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。此外，预算必须对政府的行为有约束力：没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作他用；预算必须得到权力机构（人大）的批准，并接受其监督；为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。其次，要建立科学的转移支付制度。应该在事权和财权划分明晰的基础上，规范政府转移支付制度，尤其是省以下的转移支付，应按国际惯例将现行的基数法改为因素法计算转移支付额度，以增强其透明度、可预见性和客观性，提高财政管理的科学化和规范化。另外，必须在增强中央财力的基础上，保持强有力的财政监控手段，并协同金融、计划等综合调控部门，建立一套能抵御外部经济冲击的财政金融体系和市场监管机制，从而真正实现经济基础稳固、财政收支平衡。

（三）现实选择——微调现有财政体制，加强对不规范收入的管理

第一，调整地方财政支出结构。在财政支出范围上实行“两退”，解决财政职能越位问题。一是财政资金从竞争性生产流通领域退出；二是财政资金从行政事业单位内部的经营性领域退出来。在财政调控上实行“两转”，解决财政职能的缺位问题。一是转变财政调控方式，采取新的手段引导和培植财源，建立财政贴息贷款的专项基金，引导外资和民营资本到本地投资，建立政府鼓励制度，设立财税收入贡献奖和金融部门支持地方经济发展目标奖，打破所有制界限，对民营经济的发展同样给予引导，实行鼓励；二是建立对下级的财政转移支付制度，加大对县乡的财政转移支付的力度。

第二，规范预算管理制度，从法制上堵塞地方财政收支的漏洞。目前，地方应该逐步将社会保障预算纳入到预算管理中来，实行综合财政预算与零基预算相结合，做到预算统编，并逐步过渡到部门预算。编制社会保障预算，要进一步明确社会保障预算编制范围，注重社会保障预算与综合财政预算的内在联系和逻辑关系，使社会保障的收支更具约束力。在预算编制对象上，取消差额预算管理单位，将所有行政单位、全额预算事业单位、差额预算事业单位统一作为全额预算管理单位，对各预算单位的预算内外收支统筹安排，综合财政预算直接编制到基层会计单位。在预算编制方法上，取消增量预算法，统一实行“零基预算”，即按照统一口径及标准，核定各单位综合财务收支基数。对有收入来源的单位，其核定收入小于核定支出的差额部分实行财政补助；核定收入大于核定支出的部分实行政府调节。对没有收费收入来源的单位，由财政进行调控，确保其正常的经费需求。

责任编辑 李艳芝