党的十一届三中全会开启了我国改革开放的历史新时期，三十年成就卓越而辉煌，令世人瞩目。财政作为支撑改革开放的经济基础，三十年来紧跟国家需要，与时俱进，锐意进取，始终走在改革开放的前沿，奋力为改革开放铺路搭桥，保驾护航，功不可没。

放权让利 搞活经济

我国城市改革是从财政放权让利改革起步的，财政为打开旧体制对城市改革的阻碍，从纵横两个方面进行了一系列的、富有成效的改革与探索，为城市改革开放发挥了开路先锋作用。

（一）向企业放权让利

1979年在恢复企业基金制基础上，启动了企业利润留成制改革试点，1980年全面推行，初步打破了财政对企业财务的统收统支体制，企业从此有了一定的财务自主权，为搞活经济打开了突破口。但是这次改革并没有从根本上改变旧体制政企不分的格局，依然对企业实行统收统支。

为进一步向企业放权让利，在全面实行企业利润留成制改革的同时，在部分企业中试行了“独立核算、国家收税、自负盈亏”的改革（简称利改税）。1983年和1984年先后进行的两步利改税改革，实现了财政放权让利改革的一次质的飞跃。第一，规范了财政与企业之间的利益分配关系。改革前，财政与企业之间的利益分配需要通过谈判来确定，改革后，企业纳税后剩余利润无论多少，都归企业支配，如果发生亏损，则要企业自己负责，这样既扩大了企业财务自主权，又消除了企业吃国家财政大锅饭的问题。第二，在调动了企业增产增收积极性的同时，也建立了国家财政稳定增长机制。1984—1985年两年间，国营工业企业的留利比实现第一步利改税的1983年增长了1.27倍，留利水平从1983年的15%提高到33%，同时国家财政收入也从负增长一举转为高增长状态，完成第一步利改税当年财政收入就增长了11.1%，完成第二步利改税当年又增长了20.2%，1985年增长了24.3%，扭转了财政连年赤字的困难局面，出现了财政收支平衡略有结余的良好态势。第三，初步建立起适合商品经济发展需要的复合税制体系，恢复和增强了税收的宏观调控功能。同时，用税收形式处理国家财政与国有企业之间利润分配关系，为理顺国家与企业之间关系，实现政企分开改革，提供了公共分配制度上的条件。

然而利改税实践也表明，利润调节税的缺欠很大，不仅加重了企业负担，也不利于鼓励先进和鞭策落后。为纠正这一缺欠，于1986年改利润调节税为税后利润上缴大包干办法，即实施了企业承包经营责任制。从而消除了调节税弊端，进一步增强了向企业放权让利的力度。

（二）实施分级财政体制改革

在1979年实施向企业放权让利改革的同时，也着手准备实施向地方政府放权让利的财政体制改革，以调动地方各级政府当家理财、发展经济的积极性。1980年国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》（简称“分灶吃饭”体制），从此拉开了破除我国高度集中的财政体制改革的序幕。与计划经济时期的几次向地方放权让利不同，此次改革有着质的突破。“分灶吃饭”体制改革破除了以条条为主支配地方财力使用方向的旧框架，转到了以地方（块块）为主的真正分权轨道上来，中央各经济主管部门对已经明确划归地方自主安排的各项经济建设事业，不再归口安排支出，也不再向地方分配支出责任，地方财力使用完全与中央各经济主管部门脱钩。“分灶吃饭”体制是我国真正实施分级财政体制的开端，是我国财政体制从统收统支向分权的历史性突破。而后于1984年第二步利改税完成之后，实施了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。经过以上两次改革，地方财政自主权空前扩大，极大地调动了地方发展经济、培养财源的积极性，截至1990年，地方已拥有国家总财力50%以上的自主支配财力，并掌握了国家总财力70%的组织收入权。全国财政收入总量也从1979年的874.46亿元增长至1988年的2628.02亿元，十年增长了两倍多。

（三）改革政府经济部门财务管理体制，扩大部门财务自主权

实行了经济主管部门财务大包干和基金制等形式的放权让利改革。即把应当纳入国家预算内集中统一管理的部分财政收支，交给各个经济主管部门放在预算外，由其自收自支、自行管理。此项改革虽然过后看有一些消极影响，但就当时条件来说，财政要搞活经济只对企业放权让利是不够的，还必须对经济主管部门放权让利。这项改革极大地调动了部门发展经济、增产增收的积极性，效果十分显著，截至1991年由企业和各经济主管部门自主支配的预算外资金已高达2500亿元之巨，比1980年放权让利开始时翻了两番，有力地推动了我国经济以年均15%的速度持续发展。

构建公共财政体系 创新财政运行机制

放权让利改革是中国进行渐进式改革的历史必由之路，但放权让利改革的具体举措中，无论中央与地方财政体制、或是财政与企业财务体制安排上，以及财政与经济主管部门的财务体制上，都采用了“包”字当头和保存量、让增量的具体方略，这种方略虽然有利于保证体制的稳定性，但同时也包死了国家财政收入，造成国家财政增长定量化，不能随经济增长而同步增长，使得财政收入占国民收入的比重及中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，财政逐步陷入了困境，收支矛盾日趋尖锐，既失去了应有的宏观调控能力，又难以保障各方面公共需要的财力供给。

面对这种情况，1991年的全国财政工作会议上提出了振兴财政的任务。1992年，党的十四大提出，我国经济改革以建设社会主义市场经济体制为目标，财政即刻行动起来，在总结前一时期改革经验的基础上，走上构建公共财政体系的改革新路。于1994年推出了旨在创新财政运行机制的三项改革，翻开了中国财政改革的新篇章。

（一）启动了分税制财政体制改革。1994年推出的分税制改革，按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。尽管由于主客观条件所限，还留有一些过渡性痕迹，但它将我国财政体制初步推上了符合市场经济发展需要的、科学、规范、透明的轨道，克服了随着放权让利财政宏观规模不断下滑的困难和助长地方保护主义、不利于统一市场形成的弊端，形成了中央与地方财政双增长机制，增强了地方自求财政收支平衡意识。

（二）推出了税制和征收体制改革新举措。依公平、中性、透明、效率优先原则，调整了流转税制，建立以增值税为主、消费税与营业税为辅的流转税制新体系，强化了税收调节功能，又避免了对市场机制正常运行的干扰；归并和统一所得税制，统一了内资企业所得税制，并调整了税率，使之向外资企业所得税率水平靠拢，为进一步在所得税制上实行国民待遇又进了一步，将个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税等三个税种归并建立为统一的个人所得税制，强化了调节社会分配的功能；开征土地增值税，以适应我国房地产业发展的需要和扩大税收调节作用覆盖范围；改革税收征管体制，以统一税政、调动中央与地方两个积极性为原则，在明确划分中央与地方各自征管的税种及其权限的基础上，实行中央与地方两条线、两套机构的分管体制，有力地配合了分税制财政体制的顺利推行。

（三）启动了旨在完善“利改税”成果，实现国家财政职能与企业财务职能全面归位的改革。由于某种原因，两步利改税只是简单地从原来以上缴利润形式的税利混流，改成企业利润主要以税收形式（即企业在缴纳55%所得税后，剩余利润再缴纳一道利润调节税）上缴的税利混流，国家与企业之间两种不同性质的分配关系并没有实质性分开。因此，财政要为建设社会主义市场经济开路，就必须率先启动新一轮财政与企业财务关系改革。1994年在继承两步利改税成果基础上，实行了税利分流改革：取消利润调节税和降低所得税率；改所得税税前还贷为税后还贷；启动了变企业办社会为社会化和公共化改革，为解决企业办社会问题迈出可喜的一步。

1994年启动的三项改革，最为突出的功绩是彻底地放弃了改革初期形成的“包”字当头的改革方略，实现了按市场经济要求的机制创新。改革后的财政发展实践表明，此次改革无论从克服财政宏观规模不断萎缩的困难来看，或是从适应和促进市场经济建设需要来看，都发挥了积极作用。一是财政收入弹性恢复了正常状态，呈现出中央与地方持续双增长的良好态势。二是突破了传统的按经济成分分别设税的治税旧理念，实现了向市场经济需要的税制体系的转换，使我国税制在市场经济建设中，有力地发挥了宏观调控作用。三是消除了财政与企业财务混流的弊端，为企业在市场上平等竞争和实现政企分开创造了财政体制和制度上的条件。

为解决财政职能越位与缺位问题，1997年又全面展开财政职能范围转换、优化支出结构的改革。一是财政在经济建设方面的职能归位，即从营利性投资领域逐步退出。二是全面展开事业体制改革，逐步将不该由财政供给和不该全部供给的各项事业推向社会，实行市场化运营。三是加强社会保障制度体系建设。四是强化财政管理职能，启动了优化支出预算分配方式改革，增强财政资源在政府的各项职能之间分拨和使用的科学性。随着上述各项改革到位，可以说与市场经济相适应的财政职能范围在整体上已经基本归位。

构建科学发展的财政体制 全面实践科学发展观

财政作为社会资源配置的一个基本方面，不仅直接决定着社会公共资源配置能否实现以人为本、全面、协调、可持续发展，也是直接制约社会发展总体能否沿着科学发展观指引的方向运行的重要手段。因此，财政在落实科学发展观中有着举足轻重的作用，和居于特殊重要的地位。党的十六届三中全会之后，财政为落实科学发展观，积极推进了新一轮的改革，取得了喜人的阶段性成就。

（一）实施了让公共财政阳光普照农村大地的改革工程。一是加大农业综合开发的力度，有力地推动了农业生产条件、农村经济结构和生态环境的不断优化，促进了农民增收。二是加大农村基础设施建设投入，构造了财政支持农村建设长效机制，有力地保障和推动了新农村建设。经几年的努力，极大地改善了农村缺电、少路、文化设施落后面貌。至2008年在有电的农村已实现有线电视和邮政电话全覆盖目标，大部分农村用上了自来水，烧上了干净的燃料，亮起了电灯。三是着力解决农民最关心、最直接、最现实的问题。实施农村税费改革，取消了农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，取消了乡“五统筹”和村“三提留”以及农村教育集资等向农民征收的各种税费，同时取消了农民义务工和劳动积累工等农民税费外的负担。加速了农村社会保障制度建设，农村最低生活保障和五保户供养制度迅速铺开，新型农村合作医疗和农村医疗救助制度基本建立。全力推进农村普九义务教育，现已实现了农村教育全部免收学杂费和书本费，并对困难家庭学生住宿费实行补贴制。

（二）优化公共资源配置结构，建设民生财政。一是不断加大对教育的投入力度，实施统筹城乡供给政策，已基本实现了覆盖全民的免费义务教育目标，初步建立起对城乡家庭困难学生的资助体系。二是逐步建立健全各种调节收入分配政策与制度，包括税收、财政转移支付、社会保障、农村扶贫、社会救济等在内的再分配调节体系，有效地保障了城乡弱势群体，特别是贫困人群的基本生活需要。三是不断深化社会保障制度改革，保障的覆盖面迅速扩大，保障水平不断提高，社会保障体系已初步形成，正在向应保尽保而且保好的目标大步前进。四是实施住房制度改革，启动了廉租房建设和限价房建设，进一步规范了经济适用房的供给制度，解决低收入家庭住房困难问题，取得明显成绩。

（三）强力推进基本公共服务均等化，有力地促进了地区间协调发展。在大幅度增加转移支付力度，支持后发展地区公共服务事业建设的同时，把大量财力用于增强中西部地区，特别是西部地区的公共服务基础设施建设。仅就中央财政向地方转移支付来看，2003年转移支付总量为4836.14亿元，至2007年则高达13991.18亿元，五年间增长近两倍，其中85%的份额支援了中西部地区，中西部地区财政支出总额中的50%来源于中央财政转移支付。除此之外，财政还制定了各种旨在鼓励和推动各级政府对后发展地方进行对口支援的政策措施，调动了大量的财力、物力和人力向后发展地区流动，从而极大地增强了后发展地区经济社会发展的能力，促进了公共服务事业的快速发展，公共服务能力快速大幅度提高。

（四）着力建设绿色财政，促进人与自然和谐及经济社会可持续发展。在千方百计加大节约资源和保护生态环境投入力度的同时，财政开启了旨在促进节约资源，保护生态环境的政策制度改革，积极引导和激励社会各界参与到发展循环经济、节能降耗和保护生态环境上来，已取得了显著成效。我国的能源消耗、污染物排放已呈现出下降趋势，2007年单位GDP能耗降低了3%，二氧化硫排放量减少1.81%，土地沙漠化、森林覆盖率减退等方面的治理也十分喜人，森林覆盖率已经止降回升，大地沙漠化也已呈现出减速趋势，人与自然和谐发展的前景可期。

（作者为中国社会科学院荣誉学部委员）

责任编辑 戴开成