时间:2020-04-14 作者:刘克崮
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摘要:
编者按:
1994年前后进行的财税体制改革理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系,建立了适应中国特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架,形成了持续规范的财政增收机制。在改革开放三十年之际,我们邀请此次改革的直接参与者,时任财政部财税体制改革司副司长、税政司司长,现任国家开发银行副行长的刘克崮同志来讲述他的亲历和感悟。
党的十一届三中全会以后至1992年,为适应经济体制转轨的需要,以对企业和地方放权、让利、搞活为主线,形成了两个包干体制,即企业承包制和财政包干制,在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用,但其弊端也日益显现,特别是财政包干制,过度强化了地方利益,形成地区间的市场分割,影响了经济结构和发展,造成“两个比重”不断下降,中央财政拮据。1992年春天邓小平同志南巡,吹响了新一轮经济体制改革的号角。同年秋天,党的十四大召开,提出“建立社会主义市场经济体制”的改革目标,并对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益,理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”,“逐步实行‘税利分流’和分税制”,明确了财税改革的方向和任务。于是,国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制...
编者按:
1994年前后进行的财税体制改革理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系,建立了适应中国特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架,形成了持续规范的财政增收机制。在改革开放三十年之际,我们邀请此次改革的直接参与者,时任财政部财税体制改革司副司长、税政司司长,现任国家开发银行副行长的刘克崮同志来讲述他的亲历和感悟。
党的十一届三中全会以后至1992年,为适应经济体制转轨的需要,以对企业和地方放权、让利、搞活为主线,形成了两个包干体制,即企业承包制和财政包干制,在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用,但其弊端也日益显现,特别是财政包干制,过度强化了地方利益,形成地区间的市场分割,影响了经济结构和发展,造成“两个比重”不断下降,中央财政拮据。1992年春天邓小平同志南巡,吹响了新一轮经济体制改革的号角。同年秋天,党的十四大召开,提出“建立社会主义市场经济体制”的改革目标,并对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益,理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”,“逐步实行‘税利分流’和分税制”,明确了财税改革的方向和任务。于是,国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革在1994年前后相继孕育而生,这次财税体制改革是制度性和历史性的重大改革,它理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系,建立了适应中国特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架,形成了持续规范的财政增收机制,推动了全国统一市场的形成,促进了经济结构调整、地区协调发展和现代企业制度的建立。我于1990年初至1996年末在财政部工作,亲历了改革的全过程。
国家与企业分配关系改革
税利分流改革试点。国家与企业分配关系改革的主要方案,本来一直被称为“税利分流”改革,1988年重庆市率先进行了改革试点,同年,湖南省益阳市、福建省厦门市也相继试点。据不完全统计,截至1991年3月,已有27个省市(包括计划单列市)总计约1900户国营企业进行了试点。试点兼顾了国家、企业和个人三方面利益,结果是积极的。首先,“税利分流”将企业上交国家利润的方式分为所得税和税后利润两种不同的形式,理顺了国家与企业的基本关系;其次,试点促进了企业所有权和经营权的分离,有利于企业转换经营机制,建立规范的企业制度,既增加了企业的活力,又能提高企业的自我约束力;再次,“税利分流”改革的趋势是统一各类企业所得税和规范国有企业税后利润的分配方法,有利于给企业创造公平竞争的市场环境。但是“税利分流”试点后期也暴露出诸多不足,如国家给企业的留利较少,加重了部分试点企业的负担;“税后还贷”削弱了一些企业的技术改造能力等。
企业财务会计制度改革先行。在国家与企业分配关系改革中,财务会计制度改革是先行者。企业财务会计改革的目标是建立一个适应社会主义市场经济要求的新的财务会计体系,为理顺和规范国家与企业利润分配关系奠定财务会计制度基础。1992年11月30日财政部发布了《企业会计准则》和《企业财务通则》、13个行业会计和10个行业财务制度,1993年7月1日起执行。新企业财务制度的基本体系由企业财务通则、分行业的企业财务制度和企业内部管理规定三个层次组成;新的企业会计制度体系包括《会计法》以及其他会计行政法规、《会计准则》、行业会计制度以及企业内部的会计核算制度等四个层次。
所得税改革紧随其后。1993年春,在研究制定新的“税利分流”改革方案时,我们调整了思路:一是淡化增加收入的目标,把转换机制和理顺关系放在首位,适当降低所得税税率,减少税后利润上交,保证企业的总负担水平不变或略有下降。二是在实行“税后还贷”政策的同时,着重解决企业技术改造的资金问题,允许企业加速折旧和把研发费用、奖金等计入成本,在取消调节税的基础上取消“两金”(国家交通能源建设基金和国家预算调节基金)。经过两个月的奋战,我们按照国有工业企业、国有大中型企业、全部国有企业和全部测算企业四个口径,分别按35%、33%和30%三种税率测算了三套改革方案,对相应的增减收情况进行了精确计算。我们建议采用33%的税率方案,企业负担与改革前比总体持平、略有下降。同年7月的全国财政工作会上,此方案得到大家的肯定。8月召开的北戴河会上通过了改革方案,企业所得税税率确定为33%。9月初,分别经国务院和党中央通过。
税后分利无限延期。对于税后利润是否还要上交财政的问题,我们最初的意见是应该交。国家经贸委的意见是,改革方案要兼顾企业的发展,鼓励企业产品创新,支持企业技术改造和设备更新,提高企业竞争力,要求考虑取消或减少企业的税后缴利。经过反复沟通后达成一致,调整为保留企业交利的原则,改革初期可以适当少交,确实困难的企业可以不交。最后,中央领导同志从改革大局出发,为争取经贸委和企业对改革更加充分的支持,决定企业税后利润暂时都不上交财政。
工商税制改革工商税制改革内容繁多,动作很大,是这三项改革中操作最复杂、工作量最大的一项。但因“税利分流”改革已解决了理顺和规范国家与企业分配关系的本质问题,工商税制改革方案在研究和决策讨论过程中涉及机制性内容的争议不多,涉及征收操作和技术上的问题不少。
这项改革的方案制定工作虽然主要由国家税务总局承担,但重要税收政策和文本都是财政部和税务总局共同研究,由财政部党组会决定后报国务院批准的。讨论方案时涉及的较为重要的问题主要有五个:
第一,税制结构以所得税为主还是以流转税为主。所得税的征收对会计制度、会计信息披露程度、会计人员的诚信度和征管水平要求很高,基于当时国情,我们认为像欧美一样让所得税“挑大梁”是靠不住的,最终确定了以流转税为主的税制结构,改革增值税和营业税,开征消费税。
第二,确立以增值税为主的流转税体制。增值税见销售就征税,方法简便易行,特别适合中国国情,而且仅对产品在每一生产环节的增值部分征收,消除了上下游产品间的重复征税,有利于促进企业生产的专业化发展,提高效率和竞争力。
第三,对产品普遍征收增值税。将部分原来实行产品税和试行原增值税的工业产品全部纳入新增值税的征收范围,对增值部分难以确认的劳务和不动产,仍然征收营业税,这样安排比较合乎实际。
第四,简化增值税率。增值税的出台,在减少税种、简化税制的同时,也大大增加了测算的工作量和确定新税率的复杂性。因此,增值税率的确定是我们研究讨论最多的问题。原来的产品税有285个税目、21档税率,增值税则有13档税率,税目税率双多,征管困难。我们一致认为应该实行一档税率。
第五,增值税率的确定。增值税是最大的税种,覆盖面宽、税额巨大,税率的定位极为重要。税务部门因为只有全国逐级汇总的统计报表数据,难以细分到行业、产品和企业上。精确的增值税税率定位的测算,是由财税体制改革司运用全国企业财税普查资料完成的。当时我们依据1992年的财税普查资料数据做静态的算账,将老产品税、增值税的总体税负,以同口径折算为新增值税的总体税负,平均价内税负在14.3%—14.4%之间,换算为价外计征的增值税,大约是16.8%,四舍五人就是17%了。为了确保17%的税收不失,财政部从既规范转制又适当增收的角度提出了新增值税率定在18%的建议,税务总局和国家经贸委的意见是定在16%。我记得是1993年10月份的一天,朱镕基同志主持会议,专门研究增值税率问题。财政部是我陪同刘仲藜部长参加的,税总是张忠诚陪同金鑫局长参加的。在听取三家的汇报后,镕基同志说:“你们三家对税率定位的观点不同,我可以理解。”布置财政部再与税务总局和经贸委协商确定。随后一两天,刘仲藜部长在财政部自己的办公室里进行了三方会商,取得了一致意见,最终采用17%这个折中且税负持平的税率。
分税制财政体制改革
分税制改革的内容可以用六个词来概括,“分权、分税、分机构”和“返还、挂钩、转移支付”,前三个是改革的主体内容,后三个是辅助措施。
“分权”定支出,是划分、明确中央和地方政府的事权,相应确定财政支出范围。
“分税”定收入,是按税种划分各自的财政收入范围,将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。
“分机构”建体系,是将税务机构分设为国税、地税两套税务机构,分别负责征收中央收入和地方收入,建立了相对独立的地方财税工作体系。
税后“返还”的目的是实现改革方案“保存量,调增量”的原则,确保地方既得财力。将实行“分税”办法后,1993年中央从地方净上划的全部消费税和增值税的75%返还给地方,并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。
系数“挂钩”的作用是使中央给地方的税收返还数与中央实得“两税”的增长同向不同步,既让地方税收“返还”是增长的,又逐步提高中央收入占财政收入的比重。1994年后税收返还数额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%的系数确定。“挂钩”是怎么提出来的呢?1993年8月北戴河会议的一个晚上,刘、项部长主持工作层内部讨论,在研究分税制方案时,我提出了“增长加挂钩控制”方法,其核心是将地方“返还”的增长率控制在中央“两税”的增长率之下。以两个变量挂钩的方法为基础,大家具体议了与哪个指标挂钩,及把系数定为多少的问题。具体系数向会议汇报的是1∶0.3。朱镕基同志听取汇报后也同意了。这个方法持续实施,返还地方的增量在总增量中的占比是逐年递减的,这不仅是因为两个增长率一大一小,而且还因为两个分母的大小差也是不断地扩大的。这样,系数挂钩这个技术方法就破解了分税制方案设计中必须同时满足“分税”、“存量不动”、双方都是“发面”、中央的比重逐渐提高等四项约束条件这一难题。
“转移支付”是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力,不断加大对落后地区的转移支付,能缓解区域经济社会发展的不均衡,促进地区间协调发展。
“开弓没有回头箭”
1994年前后的改革,既有国家与企业分配关系的调整和工商税制的改革,又有中央与地方分配关系的调整和税务征管机构的分设,内容纷繁复杂,直接涉及地方、企业和个人的利益;再加上准备时间比较短,以及1993年已经出现经济过热和物价上升的情况,改革风险确实很大。1993年12月中旬的一天,大约是新的税收法规见报公布的前两天,财政部领导专门叫我去,说有的同志提出增值税改革风险较大,建议延缓一两年实施,主要考虑一是分税制和税制等多项财税重大改革同时出台,不确定因素太多;二是准备时间仓促,怕队伍操作不到位,影响当期税收收入;三是改革出台的时机不好,目前物价已经明显上升,预计1994年还会走高,担心税制改革会推动物价上升或有人将物价上升归罪于税制改革。想听听我的意见。
我回答说:“财税改革应按原计划继续推进。这些改革已经说出去了,不能说变就变。改革的方向没有错,没有重大的风险。”针对有些同志的疑虑,我重点说明了三点:第一,增值税的决策是完全正确的,增值税是一个非常好的税,我们做了详细的调研,当时国际上已经有59个国家实施了增值税,还有30多个国家已经决定实行,正在准备中。增值税又非常适合中国的国情,方向上没错。我们不会犯该不该干的错误,只存在时间上早一点或晚一点的问题。第二,增值税改革不会推动物价上涨。我们测算设定的17%的税率是适中的,新老税制转换中税负是平的。我们依托的数据和算的账是可靠的,没有问题,总体上不会增加企业负担。如果物价上升,那是其他因素的作用,绝不能算在增值税改革的头上,这一点从现在起我们就应该向各方说明。第三,增值税改革不会影响财政收入。虽然说名义税负变化是平的,但取消减免、加强征管,收入会增加;虽然准备确有不足,可能会出现政策设计不周和队伍操作不熟的问题,但可以采取措施予以弥补。我向领导表示,我们应发挥我国中央集权体制决策迅速、组织有力的优势,随时发现问题,随时研究对策,迅速组织实施。同时我建议新年后一上班,我们就去调研,把因实施准备时间不足而产生的问题随时解决在萌芽状态。过后两天,新的税收法规先后都见报公布了。我能深切地感到,全国上百万的财税干部都动员起来、投入进去了。此后,再也没有听到对干不干的质疑声音,大家都在想着、忙着把事情干好。
平稳过渡
1994年1月1日,改革的大幕拉开,历史上范围最广、内容最多、动作最大、影响最深的三项重大的财税体制改革在全国全面实施。三项改革同时推出,涉及各级政府、所有企业、广大民众的切身利益。由于准备时间确实太短,大家有许多担心,特别是对增值税的实际操作和1月份的财政收入状况心里不踏实。财政部领导最揪心的,还是财政收入问题,是各部门最基本的支出能否得到保证。当时分管预算工作的副部长项怀诚说,他是“忧心忡忡、寐不安席”。刘仲藜部长则请朱镕基同志破例批准财政向央行临时借款150亿元,以备“万一”。1994年2月8日,1月份的财政收支报表显示收入277亿元,比上年同期增长106亿元,增长61%,这是令人兴奋的数字!看到简报,部领导心里的一块石头落地了。刘仲藜部长第二天就向朱镕基同志报告了情况,接着就把借的150亿元还上了。以后的财政收入数据还显示,1994年每个月的财政收入都比上年同期增长,全年增加了869亿元,比超高速增长的1993年还增长了20%,是以前历史上少有的。改革得到了实践的检验。
1994年2月17日,朱镕基同志亲自主持会议,听取了财税、经贸和体改部门关于财税改革出台后的情况、问题和解决意见的汇报,肯定总体情况是顺利、正常的,各界反映是好的,实践证明,改革方案是正确的,要求财税部门继续深入调研,及时解决改革中出现的各种问题。同时决定:作为过渡措施,对税负变化过大,企业难以承受的少数行业给予特殊过渡政策;对国家过去批准的减免税政策,在一定时限内,有选择地保留一部分,以保证改革的顺利实施和平稳过渡。为此,财政部门先后下发了83个过渡性政策文件,主要内容有对1993年12月31日以前设立的外资企业增值税新增税负五年内“先征后返”;将农产品、金属矿和非金属矿采选产品的增值税率由17%调减为13%;对企业的期初存货已征税款,在五年内分期抵扣增值税;对副食品企业批发业务增值税新增税负在一定期限内“先征后返”;对高新技术企业减按15%税率征收所得税;对校办企业和民政福利企业和新办劳动服务就业企业,减征或者免征增值税或所得税,等等。
实践证明,这次财税体制改革是十分成功的,是具有基础性、根本性、方向性和制度性的改革。对于这次改革,朱镕基同志给予了高度评价,他在2002年12月25日接见全国财政工作会代表时说:“1994年进行的财税体制改革……是建国以来力度最大、成效显著、影响深远的改革,决策科学、设计周密、实施有力、运行平稳。财政收入的大幅度增长,为经济和社会发展提供了强大的财力支撑。”他还曾经幽默地说:“应该给那些在财税改革中作出突出贡献的同志每人挂一个大奖牌!”我想,那不会是数十、数百计,而一定是数以千计、数以万计!
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