作为政府收入分配体系的重要组成部分，非税收入与税收互为补充，是政府的重要财源，在财政收入特别是地方财政收入中占有举足轻重的地位。加强非税收入管理，将其纳入预算内统一管理，对统一财权、增强政府汲取收入的能力、建立适应市场经济的公共财政体制有着重要的意义。

我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制方面取得了一定的成绩，但是由于以往重收入组织轻预算管理，资金统筹管理不到位，加之监督约束乏力、法律环境欠缺、综合财政预算没有真正形成，非税收入管理仍然存在一些问题。一是管理机制不完善，尚未建立起科学、规范、完善的非税收入收支管理运行机制。二是管理范围过窄，结构不尽合理。目前非税收入的管理范围主要集中在对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入的管理，对于增收潜力很大的国有资源（资产）有偿使用收入、土地收入、特许权收入等管理还有待加强。三是征收管理不规范，征管效率低下。非税收入征管主体多元化，执收行为欠缺规范，政府非税收入脱离财政监督体外循环问题依然存在，支出缺乏严格管理。四是资金使用效率不高。由于非税收入在管理中没有改变以前沿用的“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的管理模式，预算内外“两张皮”的现象仍未得到根本解决，存在“明脱暗挂”的问题。五是法规和监督机制不健全，缺乏约束机制。集中体现在非税收入的政策制定、财务管理、预算编制与执行、会计核算、监督检查等方面。

非税收入管理混乱，一定程度上肢解了财政管理职能，削弱了财政宏观调控，加大了财权统一的难度。财权分散是多年来非税收入扩张的重要原因，而非税收入管理的混乱又加重了财力分散、大量政府性资金体外循环的局面。政府理财对非税收入既摸不清底数，也不能集中使用，各个部门一旦拥有了财权，收费就“自动”地膨胀起来。各部门和基层政府的支出越来越依赖于非税收入，甚至是制度外收入，形成了对非正式财政收入的路径依赖。改变制度惯性需要强大的外力作用，财权的再统一非常艰巨，以非税收入预算管理改革为突破口，推进财权统一于财政部门是一个必然的选择。

财权统一是建立符合市场经济体制的公共财政的前提。一方面，没有统一的财权，政府很难真正集中力量发展经济和提高公共服务水平；另一方面，现代意义的政府离不开国家预算制度的约束，而完整性是预算管理的一个最基本要求，只要是政府性资金就要全部纳入预算，政府预算必须充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，现行的预算外收入、制度外收入包括基金收入，都必须纳入政府的预算管理中，实行分类管理，由财政统筹安排支出，并在法律层面加强约束和监管。因此，非税收入的管理应当从过去强调抓组织收入转变到抓统一预算管理，从“怎么收”转变到“谁来管”、“如何用”，参照税收管理，将非税收入的财权统一到财政部门。

（一）创新政府非税收入管理模式。一是统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理权限集中于财政机关，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的唯一主体；二是要通过收入直接缴入国库或财政专户等途径，将非税收入纳入部门预算统一管理，增强非税收入使用上的透明度；三是将非税收入与税收收入一同纳入财政收入预算，在财政支出管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能；四是要按照“收支两条线”的要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。

（二）探索实施分类管理。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。政府非税收入一般是按照受益原则取得的，是有偿性的财政资金，其使用具有专门的用途，不同于一般性预算收入。美国在实行完整的预算管理的情况下，根据收入来源分别设置了不同的基金，非税收入筹集的资金大多作为专项基金管理，实行专款专用。韩国和日本对政府非税收入采取事业特别会计、企业特别会计、政府基金等多种方式管理，但大多是专款专用。政府非税收入实行专款专用，既符合政府非税收入的筹集原则，又能够建立政府非税收入筹集的激励机制。

（三）创新预算管理方式。要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，推动非税收入分配权最终集中于政府财政。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度，并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的使用效率。

（四）完善预算执行披露机制。政府的所有预算都应该完整、详细地向公众披露，特别是占地方财政收入比重较大的非税收入，在将其纳入部门预算之后要尽快完善非税收入预算披露机制，提高非税收入预算透明度。非税收入预算的透明，有助于规范非税收入管理，增强公众对非税收入的监督，进而有效监督政府各部门的行为，防范财政风险，建立高效的政府运行机制。

责任编辑 常嘉