2005年，湖南省决定在益阳市推行农村综合改革试点工作，首先在沅江市进行乡镇机构改革。改革总体进展顺利，暴露出的一些问题需要引起重视。

乡镇机构改革的基本情况

沅江市原有乡镇（街道、芦苇场）27个，改革后撤并为14个。撤并后乡镇平均面积148平方公里，最大的170平方公里；平均人口5.1万人，最多的9万多人。改革后乡镇领导职数按一、二类乡镇9名，三、四类乡镇7名配备。所有乡镇党委书记兼任乡镇长，同时实行领导交叉任职。全市乡镇领导职数由269个精简为118个。

改革前，乡镇内设党政机构和事业站所26个。改革后，乡镇内设机构统一设置为“三个办公室”，即党政综合办公室、经济发展办公室、民政与劳动保障办公室，事业站所撤并调整为11个。法院、公安、工商、税务等执法部门分别按区域设置了派驻机构，因其属省管专项编制，未纳入乡镇机构改革范围。

改革前全市乡镇实有人员4281人，其中在编人员3291人。改革后核定编制1685个，清退和分流人员2596人，其中清退非在编和临时人员990人、行政机构余编选调60人、事业人员精简1546人。黄茅洲镇改革前实有390人；改革后减少人员236人，其中全额编制人员2人，差额人员128人，自收自支25人，清退无编和临时人员81人。各乡镇在人员安置方面实行不同的安置政策。对非在编和临时人员清退后给予一定经济补偿。有招工手续的按每年工龄600元标准补偿，无招工手续的按每年工龄200元补偿。黄茅洲镇共清退非在编人员37人和临时人员13人，共支付清退补偿金61.72万元。对五年内将退休的人员，根据其全额、差额、自收自支编制性质分别按月发放原工资的90%、60%、50%；2006年至正式退休时止的养老保险金单位统筹部分继续由单位缴纳，正式退休后领取养老金。对竞岗分流人员根据原所在单位全额、差额、自收自支编制性质，主动分流的每月分别发放原工资80%、200元、180元，竞岗落聘的每月分别发放原工资70%、150元、130元，同时单位继续为其缴纳养老保险金单位统筹部分。对畜牧兽医站分流人员，鉴于2004年全省动物防疫体系改革时已按企业办理了相关保险，此次改革不再支付安置费用。

沅江市推进乡镇机构改革的主要做法：

一是在改革方案上充分听取各方意见，并不断调整完善，确保大多数人能够接受和支持。如分流人员养老保险，原方案规定单位缴纳至分流之日止，待分流人员重新就业后再接续养老关系。后来考虑到大多数乡镇人员已缴纳了养老保险金（全市仅109人没进入保险），且中央目前正在研究制定机关事业单位养老保险制度方案，于是沅江市规定在国家未出台新的政策前，继续按原参保渠道参加养老保险，单位仍然负责缴纳养老保险金的单位统筹部分。

二是坚持公开公平公正原则，增强改革透明度。如通过定量测评决定新的班子成员，通过多轮投票确定乡镇党委书记人选，通过量化考评确定上岗和分流人员等等，杜绝了暗箱操作，赢得了广泛支持。

三是严明改革纪律，确保执行到位。市委市政府多次下发文件，规定改革的政治纪律、财经纪律、工作纪律等，冻结了乡镇账户，明确资产保管责任，确保了整个改革有序推进。

四是坚持以人为本，有情操作。对所有操作环节都非常过细，“该想的都想到了”。如对分流人员要“老有所养”，制定优惠政策帮助分流人员重新就业，对每个分流人员做到谈话到位等。

五是分线分块操作，落实改革责任主体。全市在统一改革步骤、统一操作程序、统一测评标准、统一组织考试的基础上，将新的编制分别核定到乡镇和市主管部门，再由他们按实际情况分配到各事业站所，具体落实上岗和分流安置工作。如全市水管站共定编327名，由市水利局分别核定到各乡镇水管站，并从参与竞聘人员中择优上岗，落聘人员及自动放弃人员由市水利局落实分流政策。

改革试点中几个需要解决的问题

从调查情况看，当前乡镇机构改革还存在一系列问题，需要深入思考和研究解决。

1.政府职能转换问题。作为农村综合改革重要内容的乡镇机构改革，最先是作为农村税费改革的配套措施提出来的，改革最初的目标是减人减支、巩固税费改革成果。但是随着农村经济的发展和农村改革的深入，特别是取消农业税后，乡镇原有的向农民收钱的职能没有了，改为向农民发钱，乡镇政府日益迫切地面临职能转换的问题。按照改革逻辑，顺利实施乡镇机构改革，应先明确乡镇政府职能，然后根据履行职能的需要设置机构、配备人员，再分流现有富余人员。但是，客观地讲，目前乡镇机构职能并不明确，使得乡镇机构改革试点中机构设置和人员配备缺乏依据，改革带有相当大的盲目性。

2.人员分流政策问题。如何准确把握分流人员政策也是一个难点问题。一方面要维护分流人员合法权益，取得他们的理解支持，减轻改革的阻力；另一方面要考虑财政承受能力，降低改革成本，确保改革取得效益。按照改革逻辑，分流人员应与原单位彻底脱钩，走向社会，自谋职业，才是真正意义上的脱钩分流。在人员分流待遇方面，各地比较普遍的做法，一是给予分流人员一定的经济补偿，如仿照破产国有企业职工待遇根据工龄给予分流人员每年一个月工资的一次性补偿，名曰买断工龄，解决分流后一段时间内生活困难。二是实行养老保险，对分流前养老保险单位欠缴部分由单位补缴，分流后由个人或重新就业的单位缴纳，到时领取养老金，以解决他们的后顾之忧。三是分流后生活困难的人员纳入城镇社会低保。这种分流方式比较彻底，分流人员真正退出了编制序列，退出了财政供养，但财政一次性成本开支大，改革的阻力也较大。沅江在这方面做了不同的探索。他们对分流人员没有一次性买断工龄，而是根据分流人员全额、差额、自收自支的不同性质，分别按月发放不同标准的生活费。人员分流后，养老保险单位应缴部分仍由单位缴纳。这种处理方式，虽然分流人员并未完全分流，仍享受事业人员的部分待遇，但容易为大家所接受，减少了改革阻力，财政也不需要一次性筹集巨额成本，减轻了资金压力。

3.改革成本问题。改革需要支付成本，但成本的支付又必须讲究效益，要把成本控制在财政承受能力范围内，尽可能减轻财政负担。如何测算改革成本，如何筹集和支付改革成本，是乡镇机构改革中必须考虑的问题。根据各地改革经验，彻底分流一个乡镇事业人员，根据其工作年限按每年一个月基本工资买断工龄，按目前养老保险政策补交养老保险单位统筹部分，平均需要3.5万—4万元。沅江市测算需要支出改革成本9000多万元，如果加上已退休人员预留10年养老金4712万元，沅江市改革总成本高达13848万元。但我们认为，改革成本应分为直接的和间接的、即期的和分期的。直接成本主要是支付分流人员的一次性补助，间接成本包括按目前社保政策需补交的养老保险金和乡镇所欠分流人员的债务。间接成本并非因机构改革而形成，只是为了确保人员分流而需补缴或立即支付而已。即期成本是实施改革需立即支付的，主要是分流人员一次性补偿支出和乡镇所欠债务（如果叫做成本的话）。分期成本是可以今后逐年支出的，主要是分流人员养老保险金和生活费等。事实上，就目前沅江改革方案而言，真正意义上的改革成本主要是清退无编和临时人员的一次性补偿金。对于编制内人员和五年内退人员分流，因并未完全退出编制系列和财政供养，相比改革前并未增加支出。而乡镇机构改革无疑具有多方面的巨大的经济和社会效益。仅就节约财政支出的经济效益而论，据沅江市测算，即使按目前改革方案，继续为分流人员发放生活费和缴纳养老保险金，每人每年也可节约奖金补贴3000元左右，少开支公用经费4000元左右。按此推算，全市一年可节约财政支出近2000万元。另外，通过改革促进了职能转变，打破了乡镇机构臃肿、人浮于事状况，其社会效益更不可低估。

4.配套改革问题。乡镇机构改革不可能孤军深入，必须有其他改革措施相配套。沅江市在完成乡镇机构改革后，仍然存在不少担心。一是担心上级有关部门干预乡镇机构设置，今后在资金和项目上得不到部门支持；二是担心编制将来能否真正控制得住，特别是上级部门文件规定要求增人增编；三是担心今后乡镇进人控制住了，而政策性安置又必须落实，增加市直单位压力，财政支出反而增加；四是担心政策变动，导致“翻烧饼”；五是担心孤军作战，其他县市改革滞后，造成工作被动。

推进乡镇机构改革试点工作的思路

1.总结改革经验，推行成功做法。一是撤乡并镇扩大乡镇行政区域。这适应了市场经济下资源在更大范围内实现流动、向一些中心城镇集中的要求，实践证明是成功的。如沅陵县将52个乡镇撤并为23个，沅江市将27个乡镇撤并为14个，扩大了乡镇区域面积和人口规模，降低了行政成本，提高了行政效率，促进了生产要素向中心城镇聚集，增强了中心镇和重点镇的经济辐射和拉动能力。目前全省乡镇已由2000年的2353个减少到2215个。并村并组也能收到同样效果。如长沙县将原532个村（居委会）合并调整为274个，减少村干部938名，减少工资和人员经费500多万元，减少村级行政支出100多万元。二是清理超编人员和临时聘请人员。相对于正式编制人员，这部分人员相对好分流，成功的把握大些，也容易取得成效，应在改革试点地区倡导推行。

2.认真研究难点问题，积极稳妥推进试点工作。乡镇机构改革目前无疑到了攻坚阶段，但实事求是看，对有些问题的认识并不十分清楚，只能是逐步地摸索和探讨。如对改革中乡镇职能如何转变、内设机构和事业站所如何设置、编制如何配备等，应在鼓励试点探索的同时，坚持稳妥原则，小步慢走，集小成大，逐步到位。特别是对人员分流应尽可能慎重，逐步摸索，取得经验后再逐步深化，不贪求毕其功于一役，一步到位，不以分流人员多少作为衡量改革是否成功的标准，避免过去历次改革的循环怪圈。

3.大力发展各种农民协会和专业合作组织。农民协会和专业合作组织在提高农民组织化程度、参与市场竞争等方面能够发挥重要作用。农民专业合作组织发展得好，有利于政府职能的调整和转换。如农村水利工程，目前绝大多数由水利部门负责运行。洞庭湖区一个排灌机埠少则几十人，多则数百人。这些单位人员极度臃肿，人浮于事，一年工作时间不足两三个月，靠收取农民水费维持人员工资发放，当然加重了农民负担。如果在受益范围内在村委会的基础上成立农民用水者协会，将水利工程交由农民用水者协会管理，协会聘请人员负责日常运行维护，根据工作忙闲灵活聘用人员，根据实际需要确定水费收取标准，既可健全完善运行机制，确保优质服务，又能节约经费开支，减轻农民负担。

（作者为湖南省财政厅副厅长）

责任编辑 戴开成