事业单位是公共财政管理体系中的基层组织单位，随着部门预算改革、国库集中支付改革、收支两条线改革、政府采购制度改革、政府收支分类改革等一系列财政管理体制改革的深化，事业单位的预算管理工作得到加强，单位全部收支纳入预算管理，预算编制更加准确和合理，财政资金的规范性、安全性和有效性得到加强。但在建立程序规范、管理科学、公开透明的预算管理模式和机制等方面，仍然与改革目标有着一定的差距，还存在着深层次的矛盾和问题。财政部门如何通过进一步深化预算管理体制改革，加强财政科学化、精细化管理，促进事业资源的合理配置和有效使用，成为财政预算管理工作的重点。

一、当前深化事业单位预算改革面临的突出问题

一是预算管理与资产管理相脱钩，资源配置不合理，资产管理弱化。长期以来，预算与资产管理分离，财政部门在核定预算时，不掌握部门资产的准确信息，导致信息不对称，无法做到结合资产占用状况来安排各部门的支出预算。造成资产占用较多的部门，不仅不会因此而少安排预算，反而可以多申请运行维护费，甚至可以将一部分资产出租，为本部门谋取私利。更严重的是由于没有强化节约使用资产的观念，对已占用的资产没有成本和费用的概念，导致一些财政资金成为免费的“赠品”和分配不公平。此外，资产配置标准、实物费用定额和预算定额标准不健全、不完善也不统一。超标建房、超标购车等违反资产配置标准的情况屡有发生，各部门的资产占用状况差异明显，导致难以按照现有状况和标准核定实物费用定额，影响了实物费用定额工作的全面推行。

二是资产管理职能不到位，资产闲置与浪费现象并重。资产的购置计划、资金安排以及日常管理等职责普遍不明确、不衔接；资产配置缺乏科学的标准和有参考价值的依据，缺少严格的规范和审批程序；资产的使用没有统一的调剂制度，使用效率不高；资产的报损、报废、转让、出租、出让等处置程序和方式缺乏规范和制度约束，随意性大，监管不严。造成了事业单位一方面存在资产闲置、浪费，另一方面又存在着配置不足、苦乐不均的现象。

三是事业单位普遍存在成本管理意识淡薄，内部成本核算体系不健全，财务资产管理水平低的现象。事业单位是传统计划经济体制的产物，由国家投资举办，依靠国家财政拨款。长期以来缺乏成本效益意识，造成单位内部成本核算体系不健全，财务资产管理水平较低。

四是事业单位预算财务管理基础薄弱。一方面，预算定额标准体系不健全、不完善，资产配置标准尚未建立健全，预算管理与资产管理的结合缺乏规范有效的标准依据；另一方面，事业单位资金管理中重分配轻管理、重预算轻资产管理的现象比较普遍，各项财务预算管理制度未能得到有效的实施。

二、事业单位预算管理与资产管理相脱节的主要原因

（一）事业单位预算管理方式粗放，还不够细化和科学规范。一是综合预算的管理目标还未真正实现，事业单位预算管理中，仍然存在预算外资金收支未纳入单位预算的情况。二是预算编制方法落后，缺乏科学合理的预算定额体系和支出标准，未实行真正的“零基预算”。现行预算定员定额标准是根据单位历年决算数据倒推出来的，不能真实反映部门单位的职能大小和权责轻重，延续了传统功能预算下部门单位间支出水平的苦乐不均。而事业单位由于其专业服务和专业职能的差别和不可比性，定额标准的制定难度更大，目前只有少数试点事业单位执行了定员定额预算编制，而实物定额标准的工作还在试点阶段，刚刚起步。三是单位预算执行的约束力不够，资金使用过程和结果缺少追踪问效。四是绩效预算考核机制仍未建立，项目绩效考评工作仍在试点中，事业单位还未真正建立起以结果为导向的项目绩效考评的有效机制，也未实现绩效考评结果与预算编制相结合。

（二）事业单位管理体制因素，导致其主观上缺乏资产管理的动力。由于事业单位是不以生产经营和创利为目的，它是保障社会发展和进步的社会公益性福利和服务性机构，追求的是社会效益的最大化。因此，从本质上缺少成本核算和管理的动力。事业单位对财政资金来源的依赖以及财政部门对单位资金管理的粗放模式，导致事业单位普遍存在忽视资产管理的状况。同时，受财政收支规模限制以及国家包办事业管理模式的制约，事业单位长期不实行经济核算，也缺乏自主发展的动力，预算管理偏重于增收节支的资金管理，对于资金形成的存量资产的管理则无暇顾及。久而久之，事业单位对资产管理在财务管理和预算管理中的地位和作用认识淡化模糊。

（三）基础管理工作薄弱。一是资产管理家底不清，账实不符的情况普遍存在，资产的基础数据不齐全也不真实；二是事业单位资产配置标准不健全、不统一，房屋建筑物、车辆、仪器设备等大型资产的购置标准未与事业发展的要求相统一；三是资产管理的方式比较粗放，资产配置、使用、损失报废、处置等缺乏制度规范，未能实现科学化、精细化的管理；四是资产管理与资金管理在管理机构、管理过程中的脱钩。

三、预算管理与资产管理相结合的现实途径

（一）加强制度设计和制度创新，建立健全法规制度体系。实现预算管理与资产管理相结合的目标，实质是实现预算管理、资产管理、财务管理三位一体的精细化、科学化管理，加强三者之间的结合与制约，通过制度设计和创新，推动管理机制的改革和体制的创新。

1.完善事业单位预算管理制度设计，在预算管理的各环节实现预算与资产的结合。进一步完善事业单位部门预算改革，引入全面预算管理的概念，综合考虑单位可取得和利用的人、财、物力及信息资源，科学合理分配资源，将资产管理融入部门预算编制、执行、决算、监督、绩效考核等各环节。一是在预算编制环节，制定资产配置标准，把资产购置预算纳入部门预算中，提高预算编制的科学性、准确性。二是在预算执行环节，建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购建和使用行为，检查督促资产占有使用单位不断提高使用效率。三是在决算报告环节，及时反映各单位的资产状况，年终形成年度资产报告，并与决算报告有关项目相互印证，作为今后预算编审和资产管理的基础和依据。四是在预算管理监督中，加强对资产采购、使用、报废、处置等各环节的监督。五是在绩效考核环节，要把资产绩效的责任考核作为绩效考核的重要内容，并把资产绩效的考核作为预算安排的重要参考依据。

2.完善事业单位财务管理制度设计，提高单位绩效管理意识和成本责任意识。长期以来，事业单位的形成机制和管理体制决定了单位缺乏成本效益意识，造成内部成本核算体系不健全，资产、财务管理不严格，也缺少对事业支出的绩效和监管。因此，进一步健全事业单位财务及资产管理制度，拓宽管理领域，强化内部控制，提高成本责任意识，是推进事业单位预算管理和资产管理相结合的重要措施，关键是要通过制度设计，确立预算管理的核心地位，加强资产管理职能，逐步建立预算管理与资产管理相结合，资产产权明晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督有效的事业单位财务和资产管理模式。同时，进一步加强单位的内部管理，逐步推行事业单位成本核算机制，建立和完善科学的绩效评估制度，降低事业运行成本，提高公共事业服务质量。

3.加强事业单位国有资产管理法制化建设，建立规范管理、分级管理的长效机制。一要坚持统一政策、分级管理的原则，理顺事业单位资产管理体制。二要建立健全事业资产管理的专项法规制度，制定事业单位国有资产配置管理办法、使用管理办法、资产处置管理办法、监督管理办法以及统计报告制度等，允许地方探索事业单位国有资产管理的多种模式，逐步建立和完善事业资产管理的监督和评价机制。三要探索建立事业资源共享和整合机制，促进事业单位存量资产的合理流动和有效利用。通过加强对事业资源配置的顶层设计，打破单位之间、部门之间、不同行业之间的资源控制和封锁，建立事业资源共享和整合机制，进一步规范资产处置、盘活资产存量，以达到优化资源配置、节约财政支出的目的。

（二）探索制定事业单位预算定额标准和事业资产配置标准，建立健全事业单位预算支出标准体系。事业单位预算支出标准体系是部门预算科学化、精细化管理的基础，包括事业单位的预算定额标准和事业资产的配置标准两大部分。应通过资产清查等基础手段，全面、准确地收集和掌握资产的实物量、价值量及运行状况等信息，根据事业单位履行职能的需要，分类研究和制定科学合理的定额标准、实物费用标准和资产配置标准。

（三）按照分类管理的原则，建立与事业单位分类改革相适应的资产预算分类管理模式。事业单位预算管理与资产管理改革的推进，应与事业单位分类改革的目标相适应，满足不同类型事业单位预算和资产管理的要求。因此，可以参照事业单位分类改革的经验，按照事业单位从事的活动性质，对事业资产实施分类管理，采取不同的预算管理模式。

第一类是行政管理类事业单位，这类单位行使政府职能，机构、人员等管理方式参照公务员管理。因此，单位的预算及资产管理方式应比照行政单位，由财政全额预算予以保障。预算管理和资产管理相结合的方式，应体现在财政对单位预算核定时，资产的增量预算由财政全额保障，存量资产可以进行调拨和调剂使用。

第二类是社会公益类事业单位，对于纯公益类事业单位，因其不具备有偿经营能力，其经费应由财政予以保障，如义务教育、基础科学研究等；对于准公益类事业单位应区分两类情况，一类是既要承担社会公益职责，又可通过有偿服务获得一定收益的事业单位，如高中教育、高等教育等，财政提供定额或定项补助；另一类是承担社会公益职责，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，有一定收入来源，不需要财政负担的事业单位，如新闻出版等事业单位。纯公益类事业单位资金来源以财政投入为主，来源渠道单一，预算管理上类同行政管理类事业单位。准公益服务的资金来源除政府投入外，还包括社会资金的投入，在管理方式上灵活采用了公办、公私合办、民办或政府购买服务等多种途径，资产管理方式各不相同。应在细分资产管理方式的前提下，结合实际，提出预算管理的有效方式。

第三类是生产经营型事业单位。这类单位是以营利为目的或具有经营和营利能力的。改革方向是改制为企业，实现国有资本和资产退出。其资产管理的关键是资产处置的各个环节，即资产评估、转让合同、权益差审计、档案备案等环节。预算管理与资产管理相结合的关键在于把握住资产处置收入的收缴环节，防止资金的体外循环。

（四）建立健全事业单位资产管理信息系统，创新管理手段。应充分利用“金财工程”的技术平台，建立跨部门、跨区域和跨行业的事业单位资产动态管理信息网络。一要在全面开展资产清查，摸清家底的基础上，建立健全资产信息动态管理系统，实现资产数据的动态采集和实时更新。二要建立分级管理、共享共用的资产信息管理网络，形成资产动态管理信息网络，加强资产的实时监控，提供更多的服务功能，如方便单位的资产信息的统计、报送及管理，开通网上办理资产审批，资产处置等业务，为事业单位加强资产管理提供基础服务。三要在动态管理的基础上，建立分类资产管理数据库。通过细分资产的种类，区分各类资产的来源、分类、性质、使用状态、区域分布情况等基础信息，为制定事业资产的定额标准、实现资产的共享共用提供基础信息。要以规范事业单位资产管理流程和明确管理责任为基础，推进资产管理手段创新，为预算管理与资产管理相结合提供技术支撑。

责任编辑 周多多