香港是亚洲乃至世界范围内经济最发达、成熟、活跃的地区之一，房地产业是其重要的经济支柱。香港财政一方面为房地产业提供公平、稳定的发展环境；另一方面发挥财政的运营作用，实施卓有成效的公屋政策，为200余万中低收入者解决了住房问题。这种在“市场”与“公益”之间寻求平衡的成功经验对内地房地产业发展有特殊的借鉴意义。

公屋政策为居民提供了满意的居住条件

香港公屋的全称是公营房屋，即由政府修建并出租给低收入人群居住的房屋。香港商品房价每平方米约4万港元，即使租房每平米的租金也需190多港元，而租住公屋只需缴纳每平米47港元的租金，因此公屋又称之为“廉租房”。

香港从1954年开始实施公共房屋计划，它缘于1953年的一场使10万灾民无家可归的大火。当时港英当局用联合国“救灾款”搭建临时房屋以“应急”，这就是“公屋”的由来，也标志着政府开始承担起为贫困者提供住房的责任。50多年来，香港逐渐形成了一套完善的公共房屋制度。不仅大规模地提供了公屋，而且为居民提供了满意的居住条件和管理服务。

公屋制度的发展大致可分为三个阶段：

第一阶段为上世纪50年代初至1973年，其特征是“廉租”与“应急”。二战以后，由于人口激增，“房荒”成为困扰香港经济社会的首要问题，迫使政府不得不介入住房市场，为灾民和极端困难的贫困家庭提供一些临时性住房或廉租房。只租不卖，而且房屋标准较低，例如只有公共厨房和厕所，但租金较低。

第二阶段为1973—1977年，政府推行“十年建屋计划”，目标是使每个家庭拥有自己的住房，个人居住面积不少于3.25平方米，水、电、厕、厨齐备。“十年建屋计划”标志着香港进入有计划地兴建新型公共屋村的阶段，为此政府成立房屋委员会统筹公屋事宜。

第三阶段为1978年至今。这一阶段实施“居者有其屋计划”，其特征是由“只租不售”改为“租售并举”，即一方面继续提供“廉租房”，一方面建筑居屋，以特惠折扣价卖给符合资格的中低收入家庭和在“廉租房”中居住的经济条件逐步改善的家庭，将他们的“廉租房”腾出来，重新编配给排队轮候的低收入家庭，使住房制度“活”起来，同时也协助租住私人楼宇而收入不高的中等偏下收入家庭自置居屋。自此有了公屋（廉租房）与居屋的差别，居屋售价一般比市场的私人楼宇便宜40%—50%。

1987年之后，香港政府发布了一份规划至2001年的房屋发展蓝图，即“长远房屋发展策略”，制定了一套完整的政策以规范公屋申请、居住、退出以及居屋购置，使公共房屋政策的福利性有所变化。

例如，规定受拆迁、灾害等影响而无家可归者以及因严重疾病或弱能需社会关爱并安置住房者、初级公务员和退休公务员、居住拥挤而达不到社会标准者、不能负担租住私人物业昂贵租金的5类家庭可入住公屋。目前主要为第5类家庭提供公屋租住。申请条件是家庭每月总收入及目前总资产净值必须限定在一定限额之内，例如普通3口之家每月总收入不得超过1.21万港元，资产净值不得超过30.5万港元。公屋申请有详尽的规定，例如对公屋轮候册申请人的权利、责任以及房委会的承诺都有明确规定；长者居住公屋、非长者一人居住公屋、一般家庭居住公屋等都有人性化的详细规定；个人申请者必须年满十八岁，且不能拥有个人物业等。房委会根据经济和社会状况的变化，检查轮候册申请人的收入和资产限额，以确保申请人符合资格。如申请人或租住户虚报资料，一经查实可取消申请或终止其租约，并可以根据法律规定予以检控。一经定罪，可判罚款2万港元及监禁6个月。例如，政府部门一位高级公务员在任初级公务员时，由于申请租住公屋有部分资料不实，占便宜30万港元，后被人检举，特区政府法不容情，撤销其职务，600万港元的退休金也不予发放。

再如，上世纪70年代之前，并没有规定受资助的公屋住户在经济条件改善之后是否迁出公屋。70年代中期之后，由于香港经济迅速发展，部分公屋租住者经济条件改善，有人甚至拥有私人物业。如不加区别地对这些人继续提供公屋，显然对公屋轮候册申请人和租住私人物业的家庭有失公平。因此，1987年4月，房委会规定凡在公屋租住满10年的住户，须两年一次申报家庭收入，不申报收入或家庭收入超过租住限额的住户须缴纳额外租金。1996年6月进一步规定，收入和净资产超过所定上限或不申报净资产和收入的租户，须缴纳市值租金并于一年内迁出所住公屋。自1987年实施此项政策以来，房屋署已成功收回3.4万个公屋单位，重新编配给轮候申请人。另有1.6万个公屋住户需缴纳额外租金，每年达1.7亿港元。2004年房屋署又成立“特谴队”，专责调查滥用公屋的情况，并收回800多间被非法使用、丢空或转租的公屋单位。同时，对于经济条件好转的公屋租住者并非一罚了之，而是区别对待。极少数成为高收入者要交出公屋，到市场上购买私人住宅即商品房；大部分人仍为中产阶层，无力购买私人住宅，可在房委会的资助下从公屋搬出，购买居屋，待经济条件进一步好转时，可以将居屋出售去买商品房，但只能出售给房屋署，即由政府回购。

公屋的切入点是提供市场上短缺的中小户型，一般在40—50平方米之间，是中低价位的住房，只满足居民家庭的基本需求。居屋与公屋比虽然在居住质量上有很大改善，但与市场上的商品房相比仍有很大差距，当居住者达到中高等收入水平时也不会贪恋居屋拒不搬出，因而在公屋、居屋、商品房之间形成相对独立、进出有序、良性循环的机制。

由此可见，香港公屋政策定位准确、扶持有力，真正惠及市民。其政策目标定位于广大中低收入者。首先解决租住公屋问题，其次让有意自置居所的市民实现其理想，因而有一套公开透明的收入与资产申报制度以及轮候与退出机制，以保障分配的公开与公正。

公屋政策在“市场”与“公益”之间博弈

香港是相对自由港，税收在财政收入中并不占绝对大的比重，非税收入有时达80%左右，其中房地产业收入高峰时可占财政收入的40%以上。

香港经济的迅猛发展促进房地产业“市场化”，它需要更多更好的地块供给；另一方面公屋的发展属于“公益性”，与“市场化”的商业预期恰恰相反，“市场”与“公益”的矛盾始终存在，似乎“鱼与熊掌不可兼得”。这是摆在香港政府面前十分棘手的问题。

实行“居者有其屋计划”，鼓励居住者自置物业，在相当程度上是出于减少财政负担的考虑，在解决手段上已有“市场”手段的色彩，但出发点仍是维持住房的“公益”性。

香港回归前由于经济的超速发展以及中英联合声明关于土地供应的限制，香港房价飙升，市民反应强烈。特区政府成立后，制定了“八万五”计划，即每年兴建的公营或私营房屋单位不少于85000个，10年内全港7成家庭可以自置居所。

“八万五”计划是以“公益”抑制楼价，担心过高的楼价削弱香港的竞争力。但不久发生的亚洲金融风暴使楼价大幅下挫，但居屋的数量继续增加，致使居屋囤积，公共资源浪费。为了救市，特区政府停售土地，卖地收入出现赤字，房地产业大量负资产随之出现，“泡沫”越来越大，使受害者多于受益者。于是特区政府不得不在2003年宣布停止“八万五”计划，并出台“2003年香港房屋新政策”，审慎考虑私人住宅物业的脆弱市道，为避免公私营房屋出现竞争，叫停居屋计划，逐步淡化居屋角色，平衡点从“公益”倾向“市场”。

但是香港并非完全的福利社会，养老住房等福利基本上靠家庭与私人储蓄，因此坚持住房“公益性”的“民生派”与呼吁解冻“居屋计划”的“市场派”相互指责，反映出“公益”与“市场”之间的激烈博弈。

本文之所以要论述这一问题，主要想说明两点：一是香港的市场发展高度成熟，奉行“积极的不干预主义”，但对民众住房并未完全市场化，并成功地解决了将近一半市民的住房问题，堪称奇迹。而内地市场经济发展不成熟，却在90年代末的房屋政策中定位于完全靠市场化解决全国人民的住房问题，忽略了住房从来就不是一般商品这一重要特征，显然在政策设计上陷入误区，应该借鉴香港的成功经验予以纠正。二是任何美好的事物绝非没有缺陷，香港公屋政策也有摇摆，特区政府仍在摸索“平衡点”，内地在借鉴香港经验时不能“食古不化”，必须根据自己的实际情况，掌握“公益”与“市场”的平衡，创造自己的经验。

公屋政策的财政运营

香港公屋政策有赖于财政预算支撑是毋庸置疑的，问题是财政如何去支撑，既能形成公屋政策的良性循环机制，又能兼顾财政资金使用的公平与效率，这就需要从财政运营的角度去考虑问题。

公屋的决策主体是房委会，由民间代表、其他社会各界代表及政治团体代表组成，政府下属的房屋署负责政策执行。这个以房委会为核心的运营机构相当庞大，在建造、维护、资格审查、物业管理以及社区卫生等方面自成体系，有人以“超级开发商”来比喻它，只不过这个“超级开发商”不以盈利为目的，同时要消耗大量的财政资金。

香港公屋建设的资金来源，一是通过政府免费拨地、拨款和贷款提供资助；二是房委会通过出租公屋及其所属商业楼宇、停车场、出售居屋等获得维护和兴建新的公屋的资金。需要指出的是，公屋建设初期，所有资金均由财政包揽，公屋的租金收入由于其价格较低而无法补偿财政投入。照此模式，财政支出规模将越来越大。这种单一的资金来源也会带来管理上的惰性，使财政资金的使用失去效率。只有从资金的运行机制上入手才能解决这个难题，而居屋计划是解决这个问题的有效方法。居屋建设用地以较低的地价批租而来，居住者购买后政府可以回收这部分地价作为公屋建设的资金来源。这部分资金“有进有出”，使公屋资金“活”起来，为提高财政资金效率奠定了基础。

从1988年开始，房委会改组为自负盈亏的财政独立机构。改组前，其资金来源于政府提供的135亿港元免息永久资本，以及128亿港元计息借贷资本，公屋支出每年大约为150亿—200亿港元，约占香港财政预算支出的6%—7%。改组后，上述两笔资金作为永久资本，以5%的年息计息。在一定时期政府仍会补充注入财政资金，例如，1988—1993年政府同意注入100亿港元财政资金给予扶持。居屋计划的物业和公屋非住宅部分的土地价值作为政府的投资股本，政府与房委会平均分配房委会经营公屋与居屋商业设施所获净盈余，作为对政府股本的回报。这一财政安排显示政府由财政拨款和贷款人角色转换成投资人的角色，目的是在保障公屋建设资金到位的前提下，最大限度地提高政府资金的使用效率，取得了良好效果。事实也证明，财政资金只有具有效率性才能保证其公平性，才能承担支撑公屋政策的重任。

（作者为中国财政学会特邀理事）

责任编辑  刘慧娴