我国改革开放的三十年，亦是农村改革波澜壮阔的三十年。农村税费改革以减轻农民负担为根本出发点，历经近10年的探索实践，逐步规范了农村税费秩序，理顺了农村分配关系，促进了农村上层建筑深刻变革，公共财政覆盖农村进程明显加快，统筹城乡发展战略迈出关键性步伐，国家与农民的分配关系切实向“少取多予”转变，农民负担问题从治标向治本转变，给农村各个领域带来了广泛而深远影响，有效促进了农业发展、农民增收和农村稳定和谐。

农村税费改革的直接动因：农民出的多，挣的少

背景之一：粮食丰收谷满仓，农民出现卖粮难。新中国成立后，我国在农村先后推行了土地改革和家庭承包经营制度，极大地激发和调动了广大农民的生产积极性，尤其是上世纪80年代全国实行家庭承包经营之后，带来了农村生产力的大解放，农业生产快速发展，粮食产量大幅度提高。进入90年代中期，生产的粮食渐渐多了起来，粮价持续走低，粮站收粮打“白条”现象相当普遍，农民种出的粮食换不来钱，种粮越多越赔钱，土地撂荒现象到处可见，应了“谷贱伤农”的俗语。农民心痛，政府着急。

背景之二：结构调整见成效，农民收入再走低。上世纪90年代，国民经济结构开始进行战略性调整。为了发展农村经济、促进农民增收，各地搞加工、出特色，调结构、抓种养，农民称之为“种、养、加”农业，拉开了农业结构调整的序幕。各地纷纷挖田养鱼，改粮为桑，改种为养。很快，各类农副产品堆积如山，尽管基层政府通过收取农业特产税从农业结构调整中增加了自身财力，但由于产销不对路，农产品出现阶段性、结构性和地区性过剩，农民收入在农产品过剩、价格下跌中连年下降。与此同时，国家开始对“五小”企业实施“关、停、并、转”，农村劳动力外出务工的难度增大，农民从二、三产业得到的收入受到很大制约。统计显示，1989年，农民人均纯收入比上年减少1.6%，出现负增长。1989、1990、1991年这三年，农民人均纯收入平均每年只增长0.7%，城乡居民收入差距进一步拉大。

背景之三：税费制度需改革，统筹城乡待破题。上世纪80年代中后期，随着人民公社解体，撤社建乡，财政收支也逐步由“统收统支”改为“分灶吃饭”。当时国民经济正处于快速恢复发展时期，城乡差距进一步拉大，农民增收十分困难，国家财政实力相当薄弱。许多地方一部分干部工资和机关公用经费要靠自己“找米下锅”，兴办农村社会公共事业在“人民教育人民办”，“人民城市人民建”、“靠山吃山”、“以业养业”等号召下，需要农民出钱出力的事也就越来越多。而一些部门和地方不能正确估计农民的承受能力，出现了各种乱收费、乱罚款、乱集资的情况，农民负担过重引起的恶性案件和干群冲突时有发生。党中央、国务院对此高度重视，采取一系列减轻农民负担的政策措施，地方各级党委政府也做了大量工作，取得了一定成效。但实际情况仍不理想，在表面看来农民负担暂时稳定的背后，加重农民负担的机制和动力并没有消除。一方面，税费不分，费出多门，费重于税，还有乱罚款和乱摊派现象；另一方面，基层政府机构臃肿，人员膨胀，食之者众，生之者寡，一些应由财政负担的公共服务转嫁给农民负担。必须寻求治本之策，但这需要有相应的经济条件，还要有各方面的共识和支持。1998年中共中央十五届三中全会作出《关于农业和农村若干重大问题的决定》，明确提出要把农村的稳定和发展放到事关全局的重要位置上，逐步改革农村税费制度，从根本上减轻农民负担。从而，为尽快解决农民负担问题提供重要契机。1998年10月，国务院成立了由财政部、农业部和中央农村工作领导小组办公室主要负责同志组成的农村税费改革工作小组，开始研究和制订新的改革方案，为减轻农民负担工作由治乱减负适时向税费改革做准备。2000年3月，中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省进行改革试点，正式启动农村税费改革。

由此可以看出，农村税费改革是在当时国民经济处于战略性结构调整、农民外出务工渠道减少，农产品卖难、价格下跌，农村乱收费蔓延、农民不堪重负的综合背景下进行的。这项改革关系到九亿农民的切身利益和国家的长治久安，也是在建立健全市场经济体制，打破城乡二元结构，统筹城乡发展，缩小城乡差距，全面建设小康社会过程中的必然选择。

农村税费改革的两个阶段：正税清费，取消农业税

农村税费改革的出发点和落脚点非常明确，就是要减轻农民负担。但具体怎么改，也非常关键。为此，中央明确了两大改革原则，一个就是改革要坚持“少取多予”的原则，尽量让农民多得实惠；一个就是改革要符合“公共财政”的发展方向，政府该管的事财政要管起来，不能再向农民收费，政府不该管、管不了也管不好的事要逐步退出，让位给市场和中介组织，其实质就是转变基层政府职能，逐步让公共财政覆盖农村。为此，农村税费改革分成了两个阶段来进行：

第一阶段：清费正税（2000—2003年）。就是在全面清理各种农民负担的基础上，取消各种不合法、不合理的农村收费，同时完善农村税收分配制度，根本扭转“费出多门、费重于税”的局面。具体内容包括，在取消屠宰税、农村教育集资、农村劳动积累工和义务工等专门面向农民负担的各种收费项目的基础上，按照“村村减负、户户受益”的要求，把乡镇“五项统筹”纳入农业税交国库，村级的“三项提留”成为农业税附加归村集体，农民除了交纳7%的农业税和1.4%的农业税附加之外，不再承担其他任何费用。乡镇和村集体因此减少的收入，由上级财政给予补助；村内的公益事业实行村民会议一事一议，上限控制。从而扎紧向农民乱收的“口子”，进一步实现了“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。农村税费改革2000年在安徽全省进行试点后，农民非常欢迎。之后，由点到面，逐步扩大到其他各省，2003年全国顺利推开，成效显著。全国农民负担普遍减轻40%以上，农村“三乱”得到有效遏制；农村税费制度初步规范，农业税和特产税归政府，农业两税附加和“一事一议”筹资属于村集体；进一步明确农民的权利和义务，规范基层干部行为，减少了干群矛盾；带动和促进了乡镇机构人员精简、农村教育布局调整、财政支出结构调整、村民自治和农民集体事务的规范化管理等配套改革。

第二阶段：取消农业税（2004—2006年）。正税清费后，农民负担的多少与土地直接挂钩，承包土地越多，负担相对要重，影响了农民种地积极性。2004年，面临确保国家粮食安全和促进农民增收两大任务，国务院出台了深化农村税费改革的两大惠农政策：一是改革粮食流通体制，把国家对粮食收购企业的间接补贴改为对种地农民的直接补贴；二是取消除烟叶外的农业特产税，五年内取消农业税。当年，中央决定先在黑龙江、吉林两省率先进行免征农业税试点，其他省份降低农业税税率，标志着农村税费改革进入取消农业税的阶段。2005年全面取消牧业税，592个国家扶贫开发工作重点县全部免征了农业税，其他地区进一步降低农业税税率。2006年，在全国农村全面取消农业税，原定5年内取消农业税的目标提前2年实现。至此，以不同形式在中国存续了2600年的农业税彻底退出历史舞台。以取消农业税为标志，农村税费改革圆满完成了阶段性历史使命。

农村税费改革效果：政府抓服务，农民得实惠

首先，维护了农民的合法权益。农村税费改革坚持从制度入手，通过实施“三取消、三补贴”等一系列政策措施，基本取消了不应该由农民负担的各种税费，农村分配关系和农民负担管理进一步规范化、法制化，农民负担大幅度减轻，农民收入持续增长，进一步解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，保障了农民的合法权益。据统计，2006年全面取消农业税后，与改革前的1999年相比，全国农民减负总额约1250亿元，人均减负约140元；全国农民人均纯收入由2001年的2366元增加到2007年的4140元，年均增加296元。

第二，办好农村最急需、农民最期盼的事。农村税费改革以来，国家财政对农村教育、卫生、文化、基础设施方面的投入力度明显加大，2006年至2008年中央财政支持“三农”投入分别为3397亿元、4318亿元、5625亿元，年均增长1000亿元左右。顺利实施农村义务教育经费保障机制改革，全国近1.5亿名农村义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和教科书费的政策，小学生年生均减负175元，初中生减负250元；享受生活补助的家庭经济困难寄宿生小学和初中生均分别达到425元和625元。进一步扩大新型农村合作医疗制度改革试点范围，截至2006年9月底，全国50%以上的县进行了改革试点，参合农民4.06亿人，参合率达到80.49%，中央财政补助标准由10元提高到20元，省级财政也相应提高了补助标准，从机制和制度上缓解了农民“因病致贫、因病返贫”问题。国家财政在农村公共服务方面的职能明显加强，初步形成了全方位、多层次向农村倾斜的投入格局，统筹城乡步伐明显加快。

第三，干部群众心连心。村看村，户看户，群众看干部。在推进农村税费改革过程中，各地在转变政府职能，精简机构人员，合理调整乡村区划，推进农村义务教育经费保障机制改革，实施“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革，加强村级组织建设，保证村级运转等方面做了大量卓有成效的工作，带来了农村上层建筑等领域的深刻变革，农村管理体制和运行机制、农村发展环境、农业生产经营方式、农村经济社会结构、农民收入结构也因此产生了一系列重大积极变化。基层组织行为进一步规范，干群摩擦明显减少，涉农负担的群体性事件和恶性案件基本杜绝，广大干部服务意识和法制观念进一步增强，促进了农村和谐稳定发展。

实现基层组织正常运转：对症下药，多策并举

长期以来，我国基层组织机构膨胀，冗员过多的问题十分突出。“食之者众，生之者寡”，经费不够，就向农民伸手，这是农民负担沉重的重要原因。农村税费改革采取了“釜底抽薪”的办法，取消了向农民收取各种不合理税费，大幅度减少了乡村收入。为了确保改革后乡镇机构和村级组织的正常运转，一方面，中央和省两级财政加大对基层改革的一般性财力补助力度，加强基层财政管理，确保基层组织运转；另一方面，各地大力推进乡镇机构改革，转变政府职能，痛下决心“撤庙推灶”，进行自身“消肿”，节减开支。

2000年至2003年逐步取消“三提五统”、屠宰税、劳动积累工和义务工等税费项目后，中央累计安排了专项转移支付补助640多亿元。2004年至2006年，全国取消农业税和农业特产税，中央财政拿出500亿元，对中西部产粮大省给予全额补助，其他省份适当补助。到2006年，中央财政在改革7年间累计安排的改革专项补助已达到2610多亿元。在中央的带动下，各省财政及有条件的市、县也加大了对乡村两级的补助力度，7年间安排资金近千亿元。此外，中央财政还先后实施了所得税分享改革，出台了中央对地方财政奖补政策，推进了农村义务教育经费保障机制改革等措施，进一步加大了对中西部贫困地区一般性财力转移支付，有效缓解了基层财政普遍困难状况，为农村税费改革的顺利实施提供了重要的财力保障，初步确保了乡村组织的正常运转。

巩固成果的新举措：推进农村综合改革

农村税费改革扭转了长期以来农民负担过重的局面，进一步密切了干群关系，有力促进了农业增产、农民增收、农村繁荣，为统筹城乡发展、建设和谐社会奠定了基础。但也要清醒地看到，农民负担问题是长期以来农村各种矛盾问题积累的结果，一些体制机制等深层次问题还没有完全解决好：乡镇职能转变缓慢，公共财政在农村的覆盖面有待进一步拓宽；一些基层干部还不适应新的农村形势要求，农村乱收费现象时有发生；基层组织运转困难、农村公益事业发展缺乏稳定的资金来源、乡村债务化解困难等农村遗留问题有待于逐步解决。古人说，“求木之长者，必固其根本，欲流之远者，必浚其泉源”。这些问题如果不解决好，农村乱收费还可能卷土重来，农民负担迟早会反弹。为此，中央决定，要不失时机地推进农村综合改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制以及农民减负增收和农村公益事业健康发展的长效机制，促进建立繁荣、和谐、文明、民主的社会主义新农村。

责任编辑 方震海