土地家庭承包经营责任制的实行，打破了平均主义，调动了广大农民自主生产的积极性。但以户为单位的平均承包方式，导致经营规模狭小且分散，使得现代农业技术和耕种管理方式难以推广，规模经营效益难以实现。党的十七大指出：“要坚持农村基本经营制度，……有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。近年来，江苏省通过扶持农村土地流转，探索出财政支持现代高效农业发展的新途径、新思路。

农村土地流转实现“双赢”

自农村土地二轮承包以来，在产业结构调整、农村劳动力转移、市场拉动和行政推动等多种因素的共同影响下，江苏省农村土地承包经营权流转日趋频繁，农村土地股份合作社发展势头迅猛。

截至2007年年底，全省已累计发生土地流转面积达805万亩，其中，去年新增土地流转面积达56万亩。从区域来看，苏南新增24.5万亩，占流转总数的43.8%；苏中新增12.4万亩，占流转总数的22.1%；苏北新增19.1万亩，占流转总数的34.1%。

江苏省的农村土地流转主要以出租和转包为主，两种形式的流转面积占总量的80.4%，近年来承包地入股面积迅速上升，2007年新增土地入股面积为21万亩，约占流转总面积的37.5%；土地流入方以种养大户为主，流向种养大户面积为27.5万亩，占土地流转面积的49.1%；流出的土地主要以发展高效农业为主，占土地流转面积的80%以上；流转价格明显提高，通过乡村组织或中介组织参与流转每亩平均流转价格为648元，其中最高的无锡市达到1071元，农户间自发流转价格相对较低，比通过乡村组织或中介组织流转每亩低219元；流转期限以中短期为主，5年以下流转面积占了将近一半；从流转经营规模来看，100亩以下的达到35.6万亩，占总流转面积的63.5%，100—500亩的为10.4万亩，占18.5%，500亩以上的为10.1万亩，占17.9%。

总体上看，江苏省的农村土地流转，反映了生产要素的优化配置和农民的意愿，促进了农业结构的调整和农村劳动力转移，提高了土地规模经营水平和产出效益，增加了农民收入，实现了转出方与转入方利益的“双赢”，绝大部分农民对土地流转感到满意。

土地股份合作成为新亮点

为了创新农村土地使用制度，确保在农村土地资源优化配置工作中实现与保护好农民的合法土地权益，江苏省一些地方积极探索土地股份合作制改革试点。所谓农村土地股份合作社，就是在不改变土地承包经营权的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，农民把土地承包经营权转化为股权，委托合作社经营，按照股权从土地经营收益中获得一定比例分配的土地合作经营形式。形象地概括就是：土地变股权，农民当股东，有地不种地，收益靠分红。截至2007年年底，江苏省已累计建立比较规范、农地农用的土地股份合作社338家，入股农户数19.98万户，入股土地41万亩，其中，去年新增148家，入股面积21万亩。累计实现分红23165万元，每亩分红达565元。

目前，江苏省农村土地股份合作社主要有三种形式：一是单一以土地入股为主，入股土地原则上不作价，也称“内股外租型”改革。入股土地一般以统一对外租赁或发包为主，取得的收益按农户土地入股份额进行分配。这种形式在苏中和苏北居多。二是土地作价入股，参与经营开发。土地作价的原则，经营农业的以常年农业平均产值为依据，经营非农的一般参照征地补偿标准，这种形式在苏南地区较多。三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化，实行股份化经营。即在社区集体资产股份合作制改革的同时，引导农户将承包土地统一入股社区股份合作社，设立土地资源股，入股土地由合作社统一经营或发包，年终分配时土地资源股作为优先股，按收益的一定比例进行优先分配。

农村土地股份合作社这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模农业的发展，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端。一是有利于土地的集约经营和规模经营，提高土地产出率；二是有利于创新完善农村基本经营体制，挖掘和发挥土地等各种生产要素的潜力；三是有利于农民分享土地增值收益，促进农民收入的持续增加；四是有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。因此，农村土地股份合作已成为江苏省多种土地流转形式中的最好形式，也是财政扶持农村土地流转的重点。

四类问题尚待解决

当前江苏省农村土地流转还存在以下几个问题：

（一）农村土地流转不畅。国家实行免税和“惠农”补贴政策以来，农民惜地意识增强，土地流转不畅，一些地方还出现了土地逆向流转。从江苏省土地流转现状来看，主要存在两大方面的制约因素：一是农户作为经营的主体不愿流转；二是承包经营者积极性不高，但根本原因是两者的利益难以兼顾。

（二）土地可流转资源分散与集中连片的规模经营需求不相适应。随着经济的发展，希望投资于农业并具有较强的资本运作能力和市场开拓能力的农户、工商业主、外来投资者渴望能够从事高效农业的经营，而土地集中连片又是规模经营的先决条件，土地集中过程中遇到个别农户，他们既不愿意流转土地，也不愿调换土地，村委会又不能强制调田，导致集中成片的土地流转失败。

（三）流转的总体价格水平偏低，流转土地的经营效益不够高。从我们调查的情况来看，全省农户间自发流转的平均价格为每亩460多元，通过中间组织流转的平均价格为每亩650元，有的地方土地流转价格仅为每亩每年200元，由此也引发了土地流转方面的纠纷。由于土地流转限期较长，加之农户从流出土地获得的收益较低，部分农户对流出土地质量的关注程度不够，在一定程度上造成流转土地的经营效益不高。

（四）农村土地股份合作社还存在发展不平衡等问题。一是由于区域间村级经济发展的不平衡性，苏北地区村干部推进积极性不高；二是合作社效益总体还不高，入社农民收益增加不明显，一些地方保底分红的收益低于市场流转的价格。此外，土地合作社本身还存在产权组织定位不清晰，法人资格确立无依据等问题。

财政专项资金扶持农村土地流转

为进一步创新财政支农投入机制，推进农村土地流转工作，2008年江苏省财政设立了“农村土地流转扶持资金”，鼓励和引导农村土地承包经营权集中连片流转，促进土地适度规模经营，增加农民收入。并正式出台了“财政扶持农村土地流转实施意见”，对农村土地流转应坚持的原则、程序，财政资金扶持的对象、方式、条件等作了明确规定。

（一）明确农村土地流转五项原则。一是坚持稳定农村家庭承包经营制度，土地流转不得改变原有土地承包关系。二是坚持依法流转原则，充分尊重农民意愿、平等协商、等价有偿。三是坚持保护农民合法利益原则。土地流转价格由市场决定，原则上每亩协议流转价格应不低于农民常年直接经营纯收入。同时要探索建立土地流出农户流转收益的稳定增长机制。四是坚持农地农用，发展现代高效规模农业的原则。五是坚持因地制宜、形式多样的原则，特别是鼓励农户以土地承包经营权入股经营。

（二）设定农村土地流转基本程序。一是土地流转（包括入股）必须按照要求订立书面流转合同。二是委托村集体经济组织（村民委员会）或中介组织进行统一流转的，承包农户必须填写《农村土地承包经营权委托流转申请书》，并签订《农户土地承包经营权流转协议书》，村集体经济组织（村民委员会）或中介组织必须与土地流转大户签订《农村土地承包经营权流转合同》。三是土地股份合作社和规模经营单位必须填写《土地股份合作社和土地规模经营单位有关情况登记表》。

（三）确定财政扶持的对象、方式和标准。为了鼓励一家一户农民将土地流转出去，用于发展现代高效规模农业，省级财政安排的扶持资金专项用于对土地流出方（农户）的补助，采取一次性奖励的方式，标准是每亩100元。

（四）明确财政扶持的条件。一是要建立稳定的土地流转关系，土地流转期限在3年以上。二是要有一定的流转规模，单宗土地流转面积在1000亩以上（土地股份合作社面积达到300亩以上）。三是积极推进农村土地股份合作社的发展，对取得工商部门营业执照，具有示范带动作用、运作规范（有章程、股权证书、实行“保底分红”）的土地股份合作社优先扶持。四是坚持维护土地流转农民的合法权益。要求土地流转价格不低于农户常年直接经营纯收入或市、县规定基准价，同时确保流转农户每年的收益获得稳定的增长。

财政设立专项资金扶持农村土地流转，是财政支农工作的创新和探索，必须会同有关部门做好工作指导，切实加强对农村土地流转扶持资金的管理。同时，在实践中不断总结经验，完善操作办法，真正使这项资金在推进农村经营管理体制改革、发展农业适度规模经营、加快建立现代农业等方面发挥应有的作用。

责任编辑 方震海