随着国有资本经营预算和社保基金预算的实施，我国的复式预算将初步形成完整的体系框架，这是预算管理体制改革的重大突破。但是，与结构简单、易于操作的单式预算相比，复式预算的技术难度和协调难度更大。在实际操作中将面临一些基础性的问题，比如国有资本经营预算在政府预算体系中居于何等地位，与公共财政预算及社保基金预算的关系如何等。在国有资本经营预算的制度设计中，要首先厘清这些深层次的根本问题，避免过早沉溺于具体的制度细节，影响国有资本经营预算的组织结构和制度安排。

国有资本经营预算是政府预算体系相对独立的组成部分

在预算管理过程中，为防止各种预算资金之间相互混淆、相互挤占造成复式预算体系的有名无实，必须强调国有资本经营预算的相对独立性。国有资本经营预算保持相对独立的现实基础在于其具有相对独立的管理体系、收入来源和支出方向。

一是国有资本经营预算具有相对独立的管理体系。国有资本经营预算保持相对独立性的关键，在于建立相对独立的管理体系，如果与原来的财政体系仍是一套机构、一班人马、一种运作方式，那么资金收缴与运用等方面的独立性就无从谈起。建立相对独立的管理体系，核心在于强化国有资产管理部门在预算管理中的话语权。国有资产管理部门的自身定位，不应该仅仅是部门预算模式中的一个预算主管部门，而应该被赋予更多的管理权限。具体来讲，国有资产管理部门应该在财政部门统一控制总量、统一决定政策的前提下，依托自身在多年的国有资产管理中形成的信息优势和技术优势，在预算管理的微观层次拥有充分的自主权。需要说明的是，对国有资本经营预算相对独立性的把握，要遵循适度原则，国有资本经营预算不能成为完全脱离现有预算体系的“独立王国”，国有资产管理部门也不能成为与财政部门完全平级的预算主体。否则，不仅会造成制度上的重复建设，加大行政成本，而且会使部门之间无法形成有效制衡，增加国有资产流失的制度风险。

二是国有资本经营预算具有相对独立的收入来源。如果说相对独立的管理体系是保持预算独立性的制度基础，那么相对独立并稳定增长的收入来源则是保持其独立性的经济基础，没有自己稳定的收入渠道，再完美的制度设计也会成为“空中楼阁”。国有资本经营预算具有区别于政府税收收入的独立收入来源。首先，由于国有经济的布局结构调整和产权结构调整尚未最终到位，我国需要变现的国有资本存量仍然相当可观，能够在未来较长时期内为国有资本经营预算提供稳定的变现收入。其次，在建设有中国特色社会主义和实施赶超战略过程中，国有资本发挥着不可替代的作用，特别是我国要提升产业结构，改变在国际分工体系中的下游态势，必然要以国有企业为龙头，发展类似“大飞机”等战略产业，同时，在新一轮的国有经济发展中，更加强调社会宏观效益和企业微观效益的共同提高，更加重视国有企业经营机制的转换。因此，国有资本在可以预见的时期内，具有广阔的发展前景和较高的盈利能力，能够成为国有资本经营预算稳定增长的收入来源。

三是国有资本经营预算具有相对独立的支出方向。政府复式预算体系的优势之一，就是各个子预算分别作用于经济社会的不同领域，履行不同的职能，适用不同的编制技术和管理方法，因而提高预算管理的效能。与公共财政预算主要承担公共职能相区别，国有资本经营预算的主要目标是通过财政的再分配，增强国有资本的保值增值能力和对国民经济的控制力，这就决定了国有资本经营预算的重点支出方向是关系国计民生的基础产业和需要着重强化的战略产业。具有相对独立的职能和以此为基础的相对独立的支出方向，是国有资本经营预算能够作为复式预算体系的一翼而独立存在的根本原因。要维护国有资本经营预算支出方向的相对独立性，避免财政部门凭借管理权力挤占挪用国有资本经营预算资金的情况发生，必须强调预算资金的分别管理，实现专户存放、单独管理，不经国有资产管理部门同意，财政部门不能随意从预算专户中提取资金用于其他方向。

国有资本经营预算在政府预算体系中居于辅助地位

国有资本经营预算是我国政府预算体系中的新生力量，具有广阔的发展前景，必将发挥不可替代的作用，但是，在“一体两翼”的政府复式预算体系目标模式中，国有资本经营预算作为公共财政预算的辅翼，应该也只能居于辅助地位。

我国公共财政预算植根于政府的社会职能，国有资本经营预算植根于政府的经济职能，其中社会职能是政府职能体系最原始、最核心的组成部分，居于政府职能的主导地位；经济职能属于政府的衍生职能，居于辅助地位，特别是在计划经济向市场经济转轨完成之后，政府经济职能的辅助性质将更加清晰地体现出来。按照经济基础决定上层建筑的经典理论，经济制度的变迁和政府职能的转换决定了建立在政府经济职能基础之上的国有资本经营预算只能在政府预算体系中处于辅助地位。当然，强调国有资本经营预算的辅助地位，并不是忽视国有资本经营预算的重要性，而是为了在政策实践中准确把握尺度和分寸，避免不必要的职能冲突，降低协调成本。

如果说国有资本经营预算所承担的职能在质的方面规定了它的辅助性，那么其收支规模则在量的方面决定了其只能居于辅助地位。从收入基础来看，公共财政的涵盖范围囊括了所有的国有资本、民间资本和外国资本，拥有比国有资本经营预算更为广阔的财源；从分配方式来看，在以征税方式筹集财政收入的条件下，无论企业盈利与否，都要履行纳税义务，而国有资本经营预算只能在企业取得收益的情况下才能参与分配，其收入规模具有较大的不确定性；从筹资手段来看，公共财政预算可以运用税收、政府性收费及借贷等方式取得资金，而国有资本经营预算的筹资手段则相对单一。特别是在国有资本经营预算的编制初期，由于政策措施的完善和利益结构的调整都需要一个较长的过程，其收支规模势必限制在较低水平上，因而只能发挥辅助作用。

责任编辑 李艳芝