加强城镇居民基本医疗保险制度建设，是完善我国社会保障体系的一个重要内容，是解决城乡居民特别是城镇低收入群体面临医疗保障困难的一个有效途径，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

党中央、国务院历来高度重视人民群众的健康问题。1998年开始在全国范围建立城镇职工基本医疗保险制度，2003年启动新型农村合作医疗制度试点，着手建立农村医疗救助制度，2005年开始城市医疗救助制度试点，目前各地已经普遍推开。这几项制度的建立，对于改善人民生活和促进社会发展都起到了积极作用。同时，针对包括学生、儿童在内的2亿多城镇非从业居民缺乏医疗保障制度安排的问题，有关部门从2005年开始做了大量调查研究，并指导一些地方对城镇居民基本医疗保险进行探索。

2007年，国务院印发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，启动了城镇居民基本医疗保险试点：2007年选择79个城市启动，2008年逐步扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。实际上，2007年在明确79个城市开展试点后，又增补江苏省镇江市、河北省邯郸市、河南省平顶山市以及吉林省全省试点，试点城市达到88个。而2008年将新增229个扩大试点城市。

经过全国各地区、各部门的共同努力，城镇居民基本医疗保险试点工作顺利启动。所有试点城市均已出台试点方案并组织实施，试点城市的制度框架和运行机制基本建立，政策体系初步形成，参保规模不断扩大，参保居民基本医疗需求得到一定程度保障，政府补助资金及时到位并取得良好效果，各地医疗保险经办管理能力有所增强。截至2007年底，全国城镇居民基本医疗保险参保人数4068万，其中88个试点城市参保人数2583万，居民参保率达到60%以上，参保居民大病医疗负担大幅减轻，在一定程度上缓解了城镇居民“看病难、看病贵”的问题，真正使城镇居民从这项工作中得到了实惠，为促进全国经济快速发展和社会和谐稳定发挥了重要作用。但在试点过程中也暴露出制度设计和管理中的一些问题：

一是个人缴费标准和财政补助标准各地存在较大差距。由于居民医疗保险缴费采取个人缴费与政府财政定额补贴相结合，缴费标准由各地自定，缺乏最高与最低限额的制约，试点城市在制定缴费标准和财政补贴标准上存在较大差距。发展较快和总体经济实力较强的城市个人缴费标准普遍低于经济发展相对较慢、经济实力较弱的城市，财政补助的情况正好相反，发展较快和经济实力较强的城市明显高于发展相对较慢、经济实力较弱的城市。例如，2007年南京市老年居民个人缴纳225元，财政补助225元；儿童和学生个人缴费100元，财政补助50元。成都市老年居民按家庭人均可支配收入的2.5%缴费，2007年为275元，财政补助45元；儿童和学生个人缴费40元，财政补助40元。成都市老年居民个人缴费标准比南京市高出50元，而财政补助标准只有南京市的20%。成都市儿童学生缴费标准虽然低于南京市，但总的缴费标准只有南京市的53.33%。结果可能使得经济实力较弱的中西部地区城市居民难以得到均等的医疗保障服务，损伤他们的参保积极性。

二是医疗费报销范围和标准各地差距较大。医疗保险报销范围和标准既关系到居民的受益程度，也关系到居民的负担能力，还涉及到各地财政的负担力度。目前各地试点办法规定的医疗费报销范围和标准存在较大差异。例如，南京市门诊费起付标准老年居民为300元，300—600元基金支付40%，600元以上个人自理；学生儿童300—500元费用基金支付40%，500元以上个人自理。成都市门诊费没有设置起付标准。南京市住院费起付标准三级医院1000元、二级医院800元、一级医院600元。成都市住院费起付标准是三级医院970元、二级医院580元、一级医疗机构180元、社区医疗机构100元。显然，成都市居民门诊费负担重于南京市，而南京市住院费起付标准高于成都市。再从住院费报销比例看，南京市按医疗机构级别设置，三级医院报销比例50%，二级医院报销比例55%，一级医院报销60%；成都市则按费用的规模设置报销比例，1000元以下报销65%，1000—5000元报销70%，5000—10000元报销80%，10000以上报销90%。显然两市报销比例缺乏可比性，不过南京市居民住院医疗费负担要高于成都市。医疗费报销究竟以什么为依据，缺乏全国的统一规定。此外，各地报销最高限额不一样。最高限额的设置，意味着居民受益程度和基金的负担能力及财政的投入规模。从各地试点情况看，医疗费用报销最高限额相差较大。如南京市和成都市8万元、南通市和洛阳市5万元、株洲市3万元，彼此相差悬殊，最少的株洲市仅为南京和成都市的37.5%，导致不同地区和不同城市间居民享受医疗保险服务的差距较大。

三是资金筹措发生困难，监管没有完全到位。由于城镇居民医疗保险对象大多是没有经济来源的老人、儿童、学生、残疾人、下岗职工，虽然每年缴费并不多，但相当一部分人还是负担不起，而被认定为由财政或民政代缴的，常常因地方财政困难或预算拨款不及时，影响医疗保险基金的筹措。而由于城镇居民医疗保险试点时间不长，针对基金的财务会计制度、预决算制度还未建立或健全，社保部门也未来得及出台新的监管办法，财政和审计部门监管没有及时跟上，出现了对城镇居民医疗保险基金监管的缺位，容易发生基金收入不实、支出不到位、基金浪费等现象，影响基金的安全和受保对象的利益。

四是社区卫生服务机构数量不足、布局不合理、硬软件设施及医疗技术人才短缺，造成社区卫生服务能力不足，难以适应城镇居民基本医疗保险试点启动后的需要。

城镇居民基本医疗保险试点重在制度建设，要针对试点中出现的问题，探索和完善城镇居民基本医疗保险制度及政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理机制和规范的运行机制，让广大城镇居民切实享受到城镇居民基本医疗保险的实惠。

一是合理确定年缴费标准和财政补贴标准。建议建立全国城镇居民基本医疗保险个人缴费和财政补贴的统一依据，即以当地城镇居民家庭人均可支配收入或人均消费水平作为统一额依据，消除不同地区、不同城市间居民基本医疗保险缴费标准、财政补贴标准差异过大的矛盾，促进城镇居民基本医疗保险服务的均等化。

二是各地财政积极调整支出结构，加大对城镇居民基本医疗保险的投入力度。中央财政要加大对中西部地区城镇居民基本医疗保险的专项转移支付力度，提高中西部地区特别是贫困地区财政对城镇居民基本医疗保险的财力供给能力，促进地区间城镇居民基本医疗保险事业的大体均衡发展。地方财政要调整财政支出结构，增加对城镇居民基本医疗保险的财政支持力度，确保应纳入城镇居民基本医疗保险的对象都能纳入该项制度覆盖范围，发挥这项制度造福于民的效应。

三是加强监管，维护基金安全。建立健全城镇居民基本医疗保险基金财务会计制度，为基金管理奠定扎实的基础。医疗保险管理机构要加强基金管理的内控制度建设，合理确定基金缴费标准，健全基金征管机构，保证基金及时足额收缴；合理确定基金的支出范围和比例，健全支出控制程序，加强医疗保险费用支出管理；定期向社会公布基金的收支、结余情况，主动接受社会监督。财政部门按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则，设立财政专户，加强对城镇居民基本医疗保险基金的收支两条线管理，确保专款专用和资金安全。审计部门定期审计城镇居民基本医疗保险基金收支情况，严肃查处违纪违法行为。

四是加强社区卫生机构建设和药品生产、流通体制改革。城镇居民基本医疗保险基金的支出过程始终与医疗卫生服务体制改革相关，只有通过建立高效、节约的医疗卫生服务体制，控制城镇居民基本医疗保险基金的支出才有可能。为此，要加强药品、医疗用品生产和市场监管，规范医疗服务行为，把好药品和医疗用品的质量和价格关，健全医院临床操作规范、临床用药规范和出入院技术标准，加强医务人员职业道德教育，防止过度医疗和无效医疗，严格医疗费用结算程序，确保医疗消费的高效和节约，让参保者真正得到实惠。加强社区卫生服务机构建设，完善地区布局，发挥大医院技术和人才优势，加强对社区服务机构的业务指导和人才培训，提高社区卫生服务的质量，发挥社区卫生机构在城镇居民基本医疗服务方面的基础作用，方便居民基本医疗服务，为城镇居民基本医疗保险制度建设提供优良医疗卫生服务环境。

责任编辑 戴开成