节能减排是当前我国经济建设中的一项突出内容。发展节能减排需要综合运用各种政策手段，特别是财税政策，调节和影响市场主体的行为，建立起自觉节约资源和保护环境的机制，从根本上转变发展方式，以尽可能小的资源投入和环境代价取得尽可能大的经济社会效益，努力实现人与自然的和谐发展。

一、财税政策在支持节能减排方面存在的主要问题

（一）财税政策手段单一，激励性优惠政策较少。现行财税政策以鼓励类为主，主要是通过减免鼓励发展、通过征收限制消费，而在限制低能效类产品和产业发展方面则基本处于空白。政策手段单一，未能利用政策的组合效果支持节能减排产业发展。在税收优惠政策方面，基本上只是采用税收减免这个单一措施发展节能减排，对国际上通用的投资抵免、再投资退税、延期纳税等其他政策手段没有采用。

（二）对发展节能减排产业的财政投入不足。目前，中央财政已建立节能技术改造财政奖励资金和主要污染物减排专项资金，而地方政府在这方面的投入不多，且处于很不稳定的状态。同时，政府的直接投入主要局限于研发和生产（技改）领域，在节能减排产品销售、使用、服务、回收及信息传播等方面几乎是一个空白。财政资金投向节能减排的数额很少，资源与环境预算所占财政支出预算总额的比重很低，目前我国用于环境投资的公共资金仅占GDP的1.2%左右，其中还包括企业投资、民间投资和其他投资，实际财政投资所占比重不到1%。

（三）促进节能减排的相关税制设计存在缺陷。

在资源开采阶段，资源税调节功能未能充分发挥。一是资源税的征收范围过窄，税目仅限于矿产品和盐，属于矿产资源占用税的性质，而对大部分非矿藏品都不征税，如水资源等都没有列入，客观上刺激了对非税资源的掠夺性开采；二是资源税税负偏低，限制了对资源应有的保护作用；三是计税依据不合理，现行资源税以销售数量或自用数量为课税依据，使企业对可开采但无法销售或自用的资源不需支付任何税收代价，由此导致了对资源的过度开采和积压浪费。

在生产与加工阶段，生产型增值税抑制了节能减排的发展。由于节能减排大多是以高科技或资本密集型设备投入为主要特征，生产型增值税下设备进项税额不得抵扣而计入成本，这是当前发展循环经济，促进节能减排较为突出的制度性障碍。为了鼓励资源综合利用和废旧物资的循环利用，当前我国对部分资源综合利用产品实行了免征增值税的规定，取得了较好的效果，但是其实施范围和享受优惠政策的产品种类仅仅涵盖了节能减排产业链的很小一部分，还有许多循环产业链上的产品没有被纳入优惠的范畴。

在消费和流通阶段，消费税设计滞后于节能减排发展需要。现行消费税虽然在2006年4月进行了较大范围的调整，对部分污染产品、高能耗消费品及不可再生或替代的资源性消费品进行了征收，但其主要政策目标是控制和调控奢侈消费行为，强调的是增加财政收入的职能，对节能减排的作用不够明显。例如，对资源消耗量大的消费品和消费行为，煤炭、电池、一次性塑料包装物以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品等尚未纳入征税范畴。现行消费税中对含铅汽油的消费也缺乏限制，对不利于物质循环的产品缺乏相关的消费税收政策。最为典型的是汽车消费税的税目规定，只是以气缸排量大小适用不同的税率，而对使用新型或可再生能源如天然气、乙醇、氢电池的车辆并未规定相应的优惠政策。

在废弃物处置阶段，未能开征有效的税种。目前国内对企业的污染行为进行制约和调控的税收政策基本属于空白，只是以排污费的形式对空气污染、水污染、固体废弃物排放进行末端约束，力度小且不规范。同时现行排污费制度存在收费标准偏低、征收面窄、征收依据不科学、征收效率低等一系列问题，且专项收费的收入功能在一些地区被异化，演变为收入第一、治污第二，在制度安排上不利于环保及节能减排工作的开展。由于总体上企业的排污负担较低，一些社会责任感不强的企业在副产品综合循环利用与排污之间选择了后者。此外，排污费由环保部门征收，不仅阻力很大，而且排污资金的使用效率也不尽理想。

二、调整和完善促进节能减排的财税对策

（一）加大政府财政资金投入力度。在公共财政改革中，预算投入要对促进节能减排的国家基础性、公益性、战略性产业予以倾斜。政府应增加投入，促进有利于节能减排发展的配套公共设施建设，如大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设等。另外，节能减排产业是一种全新的挑战性产业，需要的投资大、建设周期相对较长，因此各级政府都应设立专项基金，对节能减排产业提供优惠贷款，促进其快速健康发展。

（二）借鉴国外经验，制定财政补贴措施。目前，许多发达国家在发展循环经济，促进节能减排过程中，通过财政补贴对于相关企业予以支持。我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，但对相关企业的鼓励与支持效果甚微。构建节能减排系统，需要经常性的直接财政补贴的支持。因为开展节能减排的企业最初往往本大利微，可以考虑采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等补贴照顾节能减排企业发展。

（三）制定有利于节能减排发展的政府采购政策。政府采购是促进节能减排发展的重要政策工具。应把有利于节能减排发展的环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购的通盘考虑，制定相关的采购政策来促使市场鼓励再循环利用。政府在其需要采购的众多商品和劳务中应优先选择节能减排产业的产品，促进节能减排产业产品的消费，以此影响消费者消费方向和企业的生产方向，从而促进节能减排产业的发展。

（四）调整和完善税制结构，促进节能减排发展。

1.增强资源税的环境保护功能。一是扩大征收范围。在现行资源税的基础上，将那些必须加以保护开发和利用的资源列入征收范围，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源。二是调整计税依据。由现行的以销售量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据，并适当提高单位计税税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发。三是将现行其他资源性的税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。四是制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，使资源税发挥环境保护功能。

2.调整增值税和企业所得税，体现绿色税收理念。加快实施消费型增值税。目前我国除了东北和中部地区的某些特定行业以外，其余的地区和大部分行业仍采用“生产型”增值税。大部分企业固定资产的增值税进项税额不能抵扣，从而抑制了企业投资发展节能减排设备的积极性。为了促进企业大力开发和推广使用可节约资源、能源、减少废物排放的生产技术与工艺，对于企业在新产品、新技术、新工艺方面的研究和开发投入在计算企业所得税时在税前全额扣除的情况下，其各项费用增长幅度超过10%以上的部分，可以适当扩大实际发生额在应纳税所得额中扣除的比例。为鼓励企业更新改造旧设备，购进提高资源的综合利用效率采购的先进设备，可允许其加快此类设备的折旧速度。

3.增加和拓展消费税的环保功能。对资源消耗量大的消费品和消费行为，如煤炭、电池、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品应列入消费税的征收范围。对污染环境的消费行为，可以通过对企业生产有害环境的产品征收消费税的方式，提高其生产成本，通过价格信号限制破坏生态环境的消费。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。如对无铅汽油可实行较低税率，对达到高排放指标（欧III）的小汽车可以给予一定税收优惠。

4.开征环境保护税。按照“谁污染谁缴税”的原则，环境保护税的纳税人应为：在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人。环境保护税的税目可以包括大气污染税、噪音税、生态补偿税、碳税、水污染税、垃圾污染税（建筑装饰、电器产品中的有害原料使用）等。应根据污染物的特点实行差别税率，对环境危害程度大的污染物及其有害成分的税率，应高于对环境危害程度小的污染物及其成分的税率。

5.尽快开征燃油税。在税率方面，可以对不同标号含铅汽油、无铅汽油、柴油实行由高到低的税率，对天然气实行最低税率或予以免征，对农用车辆使用柴油予以免税，体现发展节能经济的政策导向。

6.建立促进节能减排发展的税收优惠政策体系。一是确定好税收优惠政策的着力点，把有利于改善环境和提高资源综合利用效率的高新技术、环保技术的发展作为税收优惠的重点。二是统一税收优惠政策的适用主体，即不论是何种经济实体，只要其生产经营活动和行为符合节能减排发展要求，都应给予一视同仁的税收政策优惠。三是科学运用税收优惠方式。四是建立税式支出管理制度，正确评价税收优惠政策的实施效果，并据此确定某项税收优惠政策效用的大小或取舍。

责任编辑 方震海