“一线实”是“一卡通”的姊妹篇。“一卡通”只是下篇，只有加上上篇“一线实”，才能形成落实惠民资金的完整链条，从而真正开启确保惠民资金效益最大化的“直通车”。这是记者在最早实行“一卡通”、最早试点“一线实”的安徽省金寨县采访时切实的感受。

随着惠民政策频频出台、财政惠民资金陆续增加，基层财政工作者肩上的担子更加重了。如何保证每笔钱都送到真正需要补助的群众手中，成为惠民资金落实工作的重中之重。安徽作为最早提出并实施“一卡通”的发源地，惠民资金的落实工作又做到了前头：“一卡通”的姊妹篇——“一线实”走进了人们的视线。

“一卡通”发放漏洞催生“一线实”

据安徽省财政厅社会保障处王建培处长介绍，2006年，安徽省惠民资金达200多亿元。这些资金大都通过不同项目补助到具体对象，而数以千万计的补助对象分布全省城乡，只要一个环节出了问题，资金就会发生流失。怎样按政策要求将补助对象评定准确成为了关系资金安全、百姓权益的大事、难事。

2004年金寨率先实行惠民资金“直通车”改革，即实行了“一卡通”。“一卡通”对各项惠民资金的安全、及时发放，发挥了积极作用，但在实践中也逐步显现了它的局限性：虽然能够保证把资金直接发放到补助对象手中，但却不能保证所发放的对象就是真正应该享受政策补助的对象。因为财政部门打卡发放的名单是由乡镇和部门提供的，如果这些名单有水分，将会致使资金打卡发放的对象有误，应该享受政策惠及的没有享受到，不该享受的却享受了，造成资金的浪费、政策的落空。因此，“一卡通”仅解决了资金发放方式问题。

“作为山区县、库区县、贫困县，我县惠民资金共有32项，每年达1.6亿元，如果补助对象不实，一线工作不到位，极易引发社会矛盾，造成严重后果。”金寨县财政局局长孙学龙深有感触，“虽然每项资金都制定了相关制度，但执行中尤其是基层在操作中没有严格按规定办，往往使政策落了空。”究其原因，首先是各级职责不清，落实惠民资金县（区）各部门该负什么责任，乡镇（街道）该干什么，村组（社区）工作目标是什么，既没有明确要求，也没有责任追究。其次是基层力量不足，事多人少，管理手段落后。三是缺乏约束机制，乡村和社区干部实际操作主要靠觉悟，工作制度规范和监督体系不健全。

对此，省财政厅领导高度重视。如果一线工作不到位，基础数据和补助对象不准，产生的后果很严重：对上，造成决策误导。惠民资金安排的主要根据是各级提供的基础数据，数据不实，上级安排资金就会出现失误，虚报冒领的情况就会时有发生。对下，形成资金浪费。补助对象是惠民政策的最终落脚点，如果补助对象不实，不仅资金浪费了，惠民的目标没能实现，反而使群众意见很大。因此加强惠民资金管理一线的工作，确保基础数据和补助对象的真实，已经到了刻不容缓的地步。

为了在一线和基层把基础数据和补助对象搞准确，为“一卡通”发放提供真实依据，今年3月，金寨县提出了“一线村组工作法”，在省财政厅的指导下开始试点。

“一线实”：重在六个一线落实

陈先森厅长认为，金寨的“一线村组工作法”就是在“一卡通”发放资金之前，把基础工作做实，把补助对象核实，因此，可以把这个工作法概括为“一线实”。具体来说，就是要在惠民资金管理的一线做到“六个实”，即政策宣传到村组实，对象评议到村组实，张榜公布到村组实，干部责任到村组实，制度衔接到村组实，监督检查到村组实，动态管理到村组实，工作考核到村组实。“一线实”可以说是“一卡通”的姊妹篇。“一卡通”的关键是“通”，“一线实”的关键是“实”。“一线实”加上“一卡通”就形成了落实惠民资金的完整链条，从而为确保基础数据和补助对象的真实性加上了“放心锁”，为惠民资金的规范运行构筑了“安全网”。

（一）责任明确在一线要实。县直主管部门主要负责惠民补助对象的审批和监管等工作；乡镇主要负责对村（社区）工作指导、补助对象审核、政策解答和来信来访等工作；村主要负责政策宣传、补助对象评议申报等具体工作。据孙学龙局长介绍，金寨县建立了县包乡（镇）、乡（镇）包村（社区）、村（社区）包组的工作责任制，采取包宣传发动、包组织实施、包工作指导、包监督检查的方法，实行一级抓一级、一级对一级负责，从而较好地解决了县级人少忙不了、乡镇事多顾不上的问题，使县乡村干部都能沉下去、抓到底。

（二）规范操作在一线要实。着力抓好“五个步骤”：第一步政策宣传，充分利用村民会议、农村电影放映、惠民政策明白纸和民生工程宣传手册等多种形式，广泛深入宣传惠民政策，做到家喻户晓、人人皆知；第二步收入测算，除政策规定的特定补助对象外，根据其家庭人口、劳动力状况、资源条件等因素综合测算其家庭收入，初步界定补助对象范围；第三步对象评议，组织召开全体村民代表大会进行评议，由群众确定补助对象；第四步审核审批，对群众评议结果由主管部门分别会同财政、监察部门集中联合审批；第五步张榜公示，对评议、审批（核）结果，进行县、乡、村“三级公示”，全面接受群众监督。有效防止“暗箱”操作和以权谋私现象的发生，为惠民补助对象的如实评定提供保证。

（三）动态管理在一线要实。惠民补助对象分布广、人数多，且是一个动态变化的群体，是管理的最大难点。金寨县在惠民补助对象管理上，在一线建立补助对象台账，详细记录其家庭收入、人口状况等信息，做到一村（社区）一柜、一组一盒、一户（人）一档。同时，整合资源，利用金财、金保和其他信息系统，建立惠民补助对象基本数据库，搭建县、乡、村（社区）三级互动的动态管理信息平台，做到资源共享，实现了惠民补助对象应保尽保、应退尽退、应消尽消。

（四）政策衔接在一线要实。惠民政策涉及民政、卫生、教育、农业、林业等各个领域，由于各部门具有相对的独立性，在政策落实过程中难免会出现“盲点”。为避免惠民政策执行中出现“真空”，金寨县建立了两个机制：一是部门协调机制，成立民生工程领导小组，定期组织领导组成员单位进行会商，加强部门之间的沟通和交流，互通信息，集中解决惠民政策落实中存在的问题。二是基层预警机制，在村组一线建立信息监测点，广泛收集各种信息，及时反馈群众的生活难、看病难、上学难等问题，及时研究协调解决，较好地防止了惠民资金落实的空当。

（五）监督检查在一线要实。严格的监督检查是确保惠民政策落到实处的重要手段。金寨县探索了“部门监管、群众监督、社会化核查”的方式。在部门监管上，由主管部门与财政、审计、监察等部门组成联合监督小组，定期不定期开展核查。在群众监督上，建立县、乡镇、村（社区）义务监督员制度和群众举报制度，形成三级监督网络。在社会化核查上，按照“政府监管、市场运作、公开采购、合同管理”的思路，采取“以钱养事”的办法，委托社会中介机构进村入户进行监督检查。委托单位与受托的社会中介机构签订合同，明确检查的项目、内容以及权利、责任，并对受托的社会中介机构所承担监督检查项目的质量和效果进行综合考核，考核结果与服务费用结算挂钩。完善的监督检查体系增强了政策执行的约束力，及时遏止惠民政策执行中可能出现的问题。

（六）考核奖惩在一线要实。为使一线干部既有压力，又有动力，金寨县将惠农政策的落实情况与县、乡、村三级干部的切身利益紧密结合起来，实行“三挂钩”：即与干部工资报酬挂钩、岗责考评挂钩、评先评优挂钩，真正做到干与不干不一样、干好干差不一样。同时，对工作成效显著的单位，采取“以奖代补”的办法，奖励一定数额的工作经费；对管理成效差的单位，在年度评优时实行“一票否决”，从而调动了各级各部门的积极性，提高了惠民政策落实的质量和水平。

一点、两面、三体系编制政策执行多维网

有了“一线实”的具体内容，但如何使其落实到工作中，使改革从点到面，再到形成网络，深入推进？“一点、两面、三体系”成为工作落实方面亮点中的亮点。

（一）紧抓落实工作中的“动态”点。孙局长认为，“只有人混账、没有账混人”。一直有人质疑，这种涉及到人的政策可变性、主观性都非常强，你现在把账做好、做实了，并不意味着最后资金发放的对象就准确，因为有些家庭人员可能随时会发生变化。因此，金寨紧紧抓住动态管理，利用现代手段对惠民对象实行系统管理，开发了惠民补助资金信息管理系统，广泛收集补助对象信息，如每个农户采集了132个信息点，将民生、惠民信息“一网打尽”，随时掌握动态。并实行“半年一抽查，一年一普查”，做到“能进则进”、“该退则退”、“应保尽保”，真正让惠民政策“普渡众生”。

（二）发动群众和社会两个层面积极参与。一是发动群众广泛参与。孙局长认为，要想把工作做好，必须让群众掌握政策、熟悉政策进而执行政策，用政策来监督各级政府。为此，金寨县召开了全县动员大会，统一思想，明确目标，全力推进。不仅深入村组发动宣传，还给全县17.5万家农户每户发放了“明白袋”、“公开信”，印发了通俗易懂的政策宣传手册，将各种老百姓最关心的政策条款汇编到一起，让百姓充分享有知情权。二是发动社会参与。惠民资金补助对象核实是一项繁杂而细致的工作，仅依靠财政部门是不够的，必须发动社会力量广泛参与。金寨借用政府采购方式选定社会中介机构，对这些机构人员进行相关政策培训后，委托其进村入户进行补助对象审核，其调查结果在得到委托单位的认可后直接与费用工资挂钩，确保补助对象审核工作的公正、权威，让百姓共享公共财政阳光。

（三）构建责任、监督、管理三重网络。金寨通过各涉民部门联动，使各相关部门的惠民政策、资金统一到“一线实”的要求上来，一个模式推动，将部门行为上升到了政府行为，按政策制度落实责任，规范各部门管理工作。同时认真研究惠民政策，注重各相关政策的无缝对接。如注意操作程序上的对接，先按政策评定五保户，应保尽保，对于清出的不符合五保条件的人员可以继续享受低保政策，做到科学管理。实行县干部包乡、乡指导村、村落实组的工作推进程序，建立起一对一的责任体系，并加强人员培训，提高干部管理队伍的素质。通过主管部门对下监督及以义务监督员为主要形式的群众监督对“一线实”执行队伍进行监督，建立起监督网络。并在每个乡设立惠民资金举报箱，重点监督检查村干部行为。每个村组有专门的信息员对农户基本信息的变化情况进行掌握，村民代表、村长等按照工作责任、任务制定相关管理制度，建立起由基层群众广泛参与的管理体系。

“一线实”试点成效显著

金寨通过“一线实”改革，取得了明显成效。

一是更好地保障了惠民政策的落实。过去，惠民资金管理一线的工作力量比较薄弱，主要靠村组、社区干部运作。现在通过完善机制，加强管理，一项惠民工程从开始实施便有县、乡干部下来包点，指导开展工作，哪一级干部的工作任务和目标都很明确，哪个点上出了问题，包点干部就要负责任。真正做到了落实惠民资金有人问事、有人管事、有人办事，使惠民政策和资金管理的水平有了明显提高。

二是政策操作更加规范透明。过去，在一线操作平台，有的村组、社区干部想怎么干就怎么干，优亲厚友、以权谋私，操作不够规范，补助对象不实的现象时有发生。现在，“五个步骤”一步都不能少，群众眼睛盯着，包点干部管着。操作一规范，补助对象相对就准确了。金寨县采取“一线实”管理方法，对原6478名农村五保供养对象进行重新审核，对621名不符合五保供养条件的五保户进行了清退，清退率达9.58%；在对原17645名农村低保对象进行评议时，有2040名不被群众认可，退出率达11.56%。“一线实”按政策规范操作，严格按程序办事，进一步推动了基层政府依法行政的进程，密切了党群、干群关系。同时，补助对象以测算为主、以评定为辅，由村民投票民主“评议”，被形象地称为“选穷”，由村民自己决定，充分相信并依靠群众，使村民自治制度得到了最大的发挥。

三是推动了基层工作作风的改变。过去，一些基层干部违规操作防不胜防，关键是约束机制没有建立起来。现在通过“一线实”改革，加强民主监督，层层把关，严格考核奖惩，完善约束机制，有效地束缚了一些不规范的操作行为，减少了不作为或不当作为的弹性，基层工作作风进一步端正了，解决了长期存在的工作不实的问题。“只有不负责任的干部，没有做不好的工作”。“一线实”的推行改变了一些基层干部在工作中存在的急功近利的思想，理财观念及工作的全局意识增强了。财政更是变被动式理财为主动埋单，一切利于民生的工作，财政部门都不遗余力，使公共财政覆盖到了基层群众的方方面面。

实践证明，“一线实”保证了基础数据和补助对象的真实。“一卡通”在“一线实”的基础上，及时足额将惠民资金发放到补助对象手中，两者已经融合成有机的整体，互相联系、互相依存，共同开启了落实惠民政策和资金的“直通车”，实现了惠民资金效益的最大化。可以预见，“一线实”的试点经验，不仅对落实惠民政策和资金有现实意义，对做好其他涉及补助到人的财政性资金的落实工作都将具有借鉴意义。