近几年随着农村税费改革和农村综合改革的逐步深入，涉农收费更加规范，乱收费的渠道被堵死，乡镇“七站八所”等事业单位的生存和发展面临着严峻形势。为解决目前乡镇事业单位所面临的困难和问题，湖北省将农村公益性服务项目按照“市场运作，政府买单，钱随事走，按绩取酬”的方式运作，探索建立“以钱养事”乡镇事业单位改革和农村公益服务新机制。

一、改革乡镇站所体制

乡镇事业单位改革的关键是对目前的“七站八所”进行有效的整合，实现体制创新。一是转变单位性质。除农村中小学以及规定的延伸派驻机构外，乡镇其他事业单位都应在清退非在编人员的基础上转为民办服务组织，到民政部门办理登记手续，成为独立法人。转制后的服务组织原承担的执法职能统一由县级行政主管部门行使，原承担的行政职能分别并入乡镇党政相应办公室。二是转变人员身份。乡镇事业单位转制后，所有人员都要退出事业编制管理序列，由单位人转变为社会人，由身份管理转变为岗位管理。其个人档案资料移交县（市、区）人才交流服务机构或劳动保障就业机构代理。如湖北省当阳市从2002年开始就对乡镇“七站八所”进行了调整合并，将农技站、农机站、水产站等合并成立“农业服务中心”。2004年，撤销乡镇畜牧兽医站，按区域设立6个动物防检分站，289名在岗人员全部“买断身份”。动物防疫以乡镇政府为主体，采取协会运作的模式，集中聘请防疫员进行“季防月补针”。2005年，撤销了乡镇城建所，并对9个乡镇的农业服务中心、文化服务中心、水利站、计生服务站整体转制为以中心命名的中介服务机构，走企业化、市场化、社会化的路子。原在编在岗308人，通过改革分流72人，其余236人全部转变身份，与新组建的服务中心签订了聘用合同，各中心按照“以钱养事”的运行机制进行运作，各项改革工作平稳进行。

二、创新运行管理模式

“以钱养事”机制的具体运作模式，根据各地的不同情况，特别是乡镇事业单位改革所处的不同阶段，而有所不同。一是委托服务制。原乡镇事业单位转制为服务组织后，既承担乡镇政府委托的公益性服务项目，又从事经营性服务。乡镇政府提出公益性服务项目，与服务组织签订合同，明确经费数额及考核方式。服务组织接受委托后，组织人员完成合同规定的公益性服务项目。这种形式对转制单位和人员冲击较小，在改革的过渡时期，采取这种方式有利于保持稳定。二是定岗招聘制。乡镇设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门，面向社会公开招聘具有从事公益性服务资质的人员，从事公益性服务。为了考核服务内容的落实到位情况，对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡和乡镇签字卡，“三卡”齐全，招聘人员才能领取服务报酬。这种形式改革比较到位，服务效果比较明显，农民比较满意，正逐步成为主导的运行模式。三是县级行政主管部门派出制。县级行政主管部门会同人事部门根据需要设置一定的服务岗位，从原乡镇事业单位人员中公开招考、择优录用工作人员，签订一定期限的聘用合同，派驻乡镇地区或区域专门从事公益性服务。服务项目由乡镇政府提出，乡镇和县（市、区）业务主管部门共同对派驻人员进行考核，人员实行动态管理。这种形式基本保持了业务主管部门对基层服务的管理，能较好地实现条块结合。

在创新“以钱养事”农村公益服务运行机制方面，重点应做好以下四个方面的工作：

一是要建立公平合理的用人机制，即实行农村公益性服务人员的资格准入制度。资格审查由县级业务主管部门和人事部门共同负责，面向社会公开招聘，对长期坚持在基层直接从事农村公益服务的骨干人员，特别是国家大中专学校毕业分配到乡镇工作的技术人员，在聘用时可给予一定的政策倾斜。对聘用人员实行合同管理和岗位管理制度，实现由身份管理向岗位管理的转变。同时，建立对服务人员的后续教育机制，定期培训服务人员。

二是合理确定公益性服务内容。根据各地农业和农村经济发展的实际需要，将农村公益服务细化为各类项目，并对所有服务项目分别确定服务价格，规定服务要求，明确服务责任，由政府安排资金购买，政府安排的农村公益服务资金全部跟着项目走。湖北省为便于指导，省乡镇机构改革领导小组根据相关政策规定、各地财力情况及农民的基本需求，分别就农技、畜牧兽医、水利技术、计生、文体、广播电视等服务，提出了11类74项农村公益性服务的基本内容，供各地在实际工作中参考。各县普遍采用“服务项目化”的方式，对具体项目定目标、定价格、定要求，县乡财政据此安排补助经费。

三是加强对公益性服务项目的管理。公益性服务内容确定后，按照“项目市场化”的原则，将公益服务项目采取供需见面、双向选择的方式，面向具有服务资格的人员进行公开发包，真正把农村公益服务推向市场。同时，对获得公益性服务任务的人员实行合同管理，对服务内容、经费标准、时间要求、考核结算、兑现办法等做出严格的约定。合同期限按不同行业特点确定。

四是建立公平合理的考核分配机制。做好公益服务项目的考核和补助资金的兑现工作，是落实“以钱养事”新机制的关键。要建立由县、乡、村三级组成的考核评价工作领导小组，按照合同的内容，严格考核，服务人员服务报酬一律按考核情况兑付。分配过程要实行阳光操作，保证服务人员公正、公平地按绩取酬。如湖北省远安县按“以钱养事”机制改革乡镇事业单位后，严格执行按绩取酬制度，2006年，该县乡镇农村公益服务人员年最高工资达20780元，年最低工资只有4725元，服务报酬相差4.4倍。但由于考核和分配过程透明度高，严格按规定办事，所有的公益服务人员没有一点怨言。

三、加大政府扶持力度

应该明确，建立“以钱养事”的农村公益服务机制，并不是要减少政府的支持，削弱政府的公共服务能力，而是对政府职能的转化和强化。通过转变基层政府职能，合理确定公益服务内容，进一步加大扶持力度，提高政府支持效率。因此，各级政府特别是县乡政府应更多、更好地承担起农村公益服务保障的责任，进一步强化基层政府的主导作用，建立起政府农村公益服务保障的长效机制。

（一）不断增加农村公益服务投入，建立“以钱养事”投入保障机制。在坚持公益性服务的经费渠道和原有基数不变的基础上，合理安排公益性服务经费，并保证每年都有一定幅度的增长。根据目前试点的经验，实行公益服务经费县级财政统筹是行之有效的办法，主要是实行“三统一”：一是实行统一筹集。对公益性经费，分别由县级和乡镇两级财政筹集，其中由县财政用于农村公益服务的资金，采取年初预算的办法，一次性到位。由乡镇负担的农村公益服务的资金，也由县财政集中筹集，并保证逐年有所增加，使农村公益服务投入增长制度化。二是实行统一管理。对筹集的农村公益服务经费，由县财政建立专户，分乡镇、分项目建立专账，按照“所有权不变、使用渠道不变、使用性质不变”的原则，实行统一管理，专款专用，对考核兑现后的节余资金，一律转下年使用。三是统一兑付。采取账户直达的方式，由县财政按考核结果将服务报酬直接拨付到服务人员个人账户，防范和杜绝乡镇及中心挤占挪用。湖北省确定了县级财政最低预算标准，如种植业每亩不低于5元，畜牧防疫每户不低于2元，文化体育每人不低于0.5元。2007年，省级财政安排4亿元，对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技（含水产、农机）、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务按每个农业人口10元的标准给予补助，乡均补助40万元。

（二）认真落实事业单位有关福利政策，解决转制人员后顾之忧。一是按照国家的有关规定，保障经组织人事部门办理正式手续的在编在岗事业单位人员全部参加事业单位基本养老保险。二是认真落实人员分流政策，妥善解决分流人员出路问题。乡镇事业单位整体转制、人员退出事业编制管理后，财力有条件的地方，允许对自愿置换身份的人员按政策发放补助金。湖北省社保机构为改革后的在编在岗事业单位人员从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，省财政筹措12.6亿元，帮助建立乡镇事业单位基本养老保险制度，还对分流在编在册人员给予一次性人均4000元奖励补助。目前，全省已有3万多人置换了身份。各县对自谋职业的分流人员不搞一分了之，而是发放再就业优惠证，帮助他们开拓新的就业渠道。

（三）规范农村公益服务资金管理，探索“以钱养事”资金约束机制。农村公益服务资金政策性强，涉及农村公益服务人员的切身利益，强化监管尤为重要。湖北宜都市对“以钱养事”资金每月按合同标的额的70%拨付，其余根据年终考核结果结算兑付。对各服务中心的账户一律由乡镇财政所实行零户统管，在所有权、使用权不变的前提下，由中心向财政所提出用款申请，财政所按要求实行直接支付。这样既保证了全体人员的基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保障和住房公积金按时缴纳，又保证了职工工资按分配方案分月足额领取，同时有效地规避了服务中心乱花钱、把隐患留给政府的潜在风险。

（作者为财政部农业司司长）

责任编辑 王文涛