金人庆部长在2006年底召开的全国财政工作会议上指出，必须扎实贯彻“多予少取放活”的方针，把大力支持解决“三农”问题作为财政工作的重中之重。首要的任务就是2007年新增政府投资的大部分要用于社会主义新农村建设，确保投资总规模比2006年有所增加，确保用于社会主义新农村建设的投资比重比2006年提高。如何发挥政府投资的引导作用，切实支持农村基础设施建设，是当前研究政府投资规模、投向和管理体制过程中要解决的首要问题。

一、农村基础设施建设投资规模不断增加，结构逐步调整

近十几年来，国家对农村基础设施建设的支持力度不断加大，1996-2005年10年间，中央财政用于农村基础设施建设的资金规模增长了约四倍，特别是1998年实施积极的财政政策以来，每年的规模平均达到470多亿元（见图1），累计投入超过了新中国成立以来到1997年间的总和。

从投资比重看，1996年以来，用于农村基础设施建设的资金占中央政府总投资额的比重平均为16%，比1990年高3.8个百分点，比1978年高4.7个百分点，其中1998年达到33.2%（见表1）。

从资金投向看，用于农村基础设施建设的项目结构日益优化，投资重点逐渐从农林水利项目向改善农村生产生活条件和促进农村社会事业发展方面转变。1998年，中央政府用于农林水利基础设施建设的投资比重占其全部支农投资的70%，到了2005年，这一比重下降到47%。而同期，用于改善农村生产生活条件的投资比重从30%提高到45%。同时，对农村社会事业支持力度不断加大，1998年，中央政府投资对农村社会事业基本没有安排，而2005年已安排70多亿元。

中央政府大规模集中投入，在短短几年间，陆续建成了一大批农村基础设施项目，促进了农业生产条件和农村面貌的极大改观。截至2005年底，已累计解决了6000万农村人口的饮水困难和280万人的饮水不安全问题，有1465万农户用上沼气，90%以上的村通了公路。

二、政府投资对社会资本的引导有待加强，管理方式亟待改善

2005年，中央政府用于农村基础设施建设的投资规模为561亿元，占中央政府投资总规模的44.7%，达到历史最高水平。但是，由于体制等原因，地方政府投入农业基础设施建设的规模还很有限。2002—2004年，地方政府支出中用于农业基础设施建设的比例分别为0.79%、0.75%和0.69%，呈逐年下降的趋势。

目前，政府投资对农村基础设施建设项目的支持方式，主要是以直接投资的形式补助到具体项目，调控手段较为单一。而农村基础设施建设项目点多、面广，抗风险能力弱、收益小，民间资本向该领域投资的积极性不强。近些年，政府投资和民间资本对农村基础设施投资虽然逐步增加，但政府投资对民间资本的引导作用和民间资本对农村基础设施建设的支持作用均未得到有效发挥。

另外，政府投资管理体制不规范，管理方式亟待提高。一是没有建立稳定的资金来源增长机制。目前政府投资用于农村基础设施建设的规模视各方面投资需求和政府投资预算盘子逐年有所调整。从中央政府投资来看，虽然近几年用于农村基础设施建设的规模和比重整体上逐年提高，但年度间波动仍然较大。二是中央政府投资对项目补助方式不规范。按现行的管理办法，中央政府投资是“自上而下”安排到农村具体项目。由于中央投资主管部门人力有限，加之农村基础设施项目个数多、项目小、分布散，很难逐个细致考察。而地方政府为争取国家补助资金，首先考虑的是能够争取到建设资金。这种项目安排方式容易造成有些并非急需的项目安排了资金，急需的项目往往可能没有安排。

三、完善投入机制，进一步支持农村基础设施建设

加强农村基础设施建设，在研究加大政府投资力度、保证农村基础设施建设项目资金来源的同时，关键是要加快形成政府支持引导、社会资金参与、农民劳动积累相结合的农村基础设施建设投入机制。

——完善省以下财政体制，增强基层投入能力。中央已经明确，政府投资将按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，调整和优化财政预算内基建投资的使用方向和结构，向广大农村倾斜，逐年增加对农业和农村的资金投入。为了解决农村税费改革后出现的财力缺口问题，地方政府需要完善省以下的财政管理体制，以缓解地方财力紧张状况，缩小地区财力差距，增强基层投入能力。农村基础设施建设要重视利用当地原材料和劳动力，注重建设能够增加农民就业机会和促进农民直接增收的中小型项目。

——加强政策引导，促进社会资本投入农村基础设施建设。农村基础设施建设巨大的投资需求单纯靠政府和农民的力量显然是难以完成的，必须构建政府、农民、社会全面参与的多元化的投资格局。社会资本的积极介入，不仅能够解决眼下新农村建设的燃眉之急，而且必将会为以后的新农村建设提供持久的、源源不断的资金支持。但由于农村基础设施投资回报普遍较低，风险较大，目前对社会投资吸引力还较弱。政府在加大对农村基础设施投入的同时，要加强对企业营利资本和捐助等各类社会投资的引导和保护。对于营利性资本，政府要从农村基础设施项目选取、制度设计、价格机制、优惠政策等多角度，探索引导社会资本参与农村基础设施建设的有效模式。从政府来讲，要逐步实现投资方式由对项目直接补助为主逐步转向财政贴息和“以奖代补”，加强对社会资本的引导。要研究完善对农村基础设施建设的运行维护，对社会捐助资本兴建农村基础设施加以保护。此外，要推进农村金融体制改革，加强金融对农村基础设施的投入和支持。

——以县为平台，整合支农资金，提高使用效益。建议将政府投入农村基础设施建设的范围界定为直接改善农民生产生活条件和促进农村社会事业发展的项目，在地域上要属于农村并且农民直接受益，具体实施中可按照基本公共服务均等化的要求，根据基建预算盘子逐步安排。对一些农民直接受益的村级范围内的公共基础设施建设项目，以农民为主体，政府在既定的支持农村基础设施建设投资规模内，主要负责确定补助标准，监督项目建设单位的资金使用、建设内容和建设进度等，并及时验收考核。为解决“三农”资金管理多头、项目交叉重复、项目资金使用分散、整体效益不高的问题，真正做到集中财力办大事，最大限度地发挥支农资金效益，需要对支农资金进行整合。整合时以县为平台，按照“资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一”的要求，对支农资金管理制度进行全面清理、归并和完善。在资金分配上，省级原则上不再审批具体项目，只下达资金控制指标，由市县按照“集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入”的要求，对上级下达的资金进行统筹安排、规范运作；在项目实施过程中，通过全面推行县级报账制、项目公示制、工程招标制、大宗物资政府采购制和工程监理制等制度化管理，保证项目工程质量，减少资金使用上的交叉和重复，使有限的资金发挥最大的效益。

责任编辑 石化龙