随着我国经济和社会的发展，人们需求的公共服务的种类和数量急剧的增加，在公共需求的不断扩大与政府财政供给能力有限的双重压力下，以慈善和公益为目的的非营利组织在教育、医疗、社会救助、环保等社会慈善事业中日益发挥着重要的作用。因此，基于我国发展的现实，应改变公共服务完全依赖政府提供的观念.大力发展非营利组织等公共服务的多元提供主体，构建起公共服务提供的政府与社会分担机制。而要使非营利组织健康发展，最紧迫的就是要有制度规范，特别是促进其发展的税收制度。

非营利组织的基本特征及发展

世界银行《非政府组织的立法原则》中将非营利组织定义为：在特定的法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利性公司或其他法人，且不以营利为目的；即使有利润赚取，也不可以将此利润分配。非营利组织也叫第三部门、非政府组织、民间组织等。其最本质特征就是“非营利性”。它具有多种组织形态，包括学会、协会、基金会、慈善组织、研究会、促进会等，提供的服务涉及教育培训、科学技术、文化艺术、医疗保健、社会福利、社区服务等诸多领域。

从经济学的角度来看，非营利组织正是伴随着“市场失灵”和“政府失灵”而产生的。如非营利组织组织动员利用各种社会资源，弥补政府社会发展资金的不足，协助各级政府在救灾，帮助社会弱势群体，发展社会公益事业，创造就业机会，维护和促进社会公平、公正等方面发挥着独特的作用。非营利组织在许多国家得到不同程度的发展，尤其是在一些社会变革比较迅速的国家，非营利组织增加速度更快。这一现象不是偶然的，而是因为非营利组织在社会变革过程中起到了“润滑剂”的作用。

与其他国家相比，我国的非营利组织起步较晚，是在改革开放过程中发展起来的，但是其相对特殊的经济地位及在社会发展中的明显作用却不容忽视。根据民政部的统计，截至2005年底，全国各类民间组织已发展到32万多个，其中社会团体近17.1万个，民办非企业单位14.8万个，各类基金会975个。

我国非营利组织按其服务宗旨可分为公益性和互惠性两类。公益性非营利组织是指以服务社会公众，使其受益或以追求社会大多数人的社会公共利益为其唯一宗旨的非营利组织。具体分为三类：以捐赠资产设立的基金会、慈善机构等公益组织；以捐助行为设立的教育、科学、文化、卫生、体育和社会福利等社会公益组织；以社会捐赠资金和会员会费作为活动经费的公益性社会团体。互惠性非营利组织是以服务会员（会员团体）或使会员（会员团体）受益为宗旨的非营利社会团体，包括学术性、行业性、专业性、联谊性的各种学会、协会、联合会、联谊会、商会等非营利社会团体。

非营利组织免税资格的认定

我国税收制度根据非营利组织服务宗旨的不同，在免税上作了不同的规定。其中公益性非营利组织不仅其本身享受法定的免税待遇，而且向其捐赠的纳税人也享受税收扣除的优惠待遇；而互惠性的非营利组织只有其本身享受免税待遇，向其捐赠的纳税人不能享受税收扣除优惠待遇。而在实践中，我国存在着这两类机构性质混淆的问题，如民间捐资举办与投资举办的非营利性与营利性科教文卫等社会服务机构并存，不区分甚至有意混淆两者的不同性质，有意或无意将民间投资举办营利性教育等社会服务机构视为公益机构，与国家支持举办的非营利性组织享受同等免税待遇的问题相当普遍。其中以民办教育领域最为突出，一些地方已经出台的民办教育政策规定和地方性法规，将自然人、私营企业和其他组织投资举办、投资举办者享有所投入资产所有权和收益获得权的民办教育机构，定性为公益机构，享有与国家举办的学校同等的法定免税等优惠待遇，向其捐赠的个人和社会组织享受法定的税收减免优惠待遇。因此，目前亟需对非营利组织的免税标准及待遇予以界定。

财政部、国家税务总局近期发布的《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》（下称《通知》）就对相关问题做出了明确规定。如申请捐赠税前扣除资格的非营利的公益性社会团体和基金会，必须具备九大条件：“致力于服务全社会大众，并不以营利为目的；具有公益法人资格，其财产的管理和使用符合各法律、行政法规的规定；全部资产及其增值为公益法人所有；收益和营运节余主要用于所创设目的的事业活动；终止或解散时，剩余财产不能归属任何个人或营利组织；不得经营与其设立公益目的无关的业务；有健全的财务会计制度；具有不为私人谋利的组织机构；捐赠者不得以任何形式参与非营利公益性组织的分配，也没有对该组织财产的所有权。”

目前世界上对具有法人地位的非营利组织免税资格的认定，大体上分两类：第一类是由隶属于国家财政部门的国家税务局依税法统一认定，如美国和澳大利亚等国；第二类是由国家主管非营利组织的政府部门在依税法和有关非营利组织的专门法律批准或许可非营利组织成立后，即自动具有免税资格，税务部门予以承认，如英国和日本。根据财政部、国家税务总局《通知》，我国非营利组织免税资格的规定是，“经国务院民政部门批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会，其捐赠税前扣除资格由财政部和国家税务总局进行确认；经省级人民政府民政部门批准成立的非营利的公益性社会团体和基金会，其捐赠税前扣除资格由省级财税部门进行确认，并报财政部和国家税务总局备案。”

税收优惠的制定与完善

对非营利组织本身，我国税法规定了比较丰富的税收优惠政策，增值税、营业税、企业所得税、房产税、车船税等均为非营利组织提供了优惠政策。但总的来看，目前税收的减免范围还比较窄和比较传统，主要集中在教育、医疗、科学技术、慈善扶贫等领域，应逐步扩大减免的种类和范围，以适应和满足多样化公共服务提供的需要。

对向非营利组织捐赠的企业和个人，按照目前我国税法的规定，纳税人向特许的非营利组织捐赠额的3%、30%或全部允许在企业所得税或个人所得税税前扣除。如国内企业慈善公益捐赠、文化事业捐赠在年度应纳税所得额3%以内的部分，准许所得税前扣除；个人向慈善公益机构捐赠在个人年应纳税所得额30%以内的部分，准许税前扣除。

但目前在公益事业领域，除了医疗卫生事业已经明确区分非营利性医疗机构与营利性医疗机构以外，其他领域如教育、科技、文化、体育、社会福利等事业领域，民办社会服务机构、民间社会团体营利性与非营利性行为不分，使得营利与非营利性机构共享免税优惠待遇的情况比较严重，以公益之名行营利之实的机构或假冒的公益单位层出不穷。而且由于捐赠税收制度还不健全，激励作用不明显。一是按照现行政策规定，只有向公益性社会团体和公益性非营利事业单位的捐赠，才能享受税收优惠，而纳税人直接向受赠人的捐赠不允许扣除。此类规定，在有效防范借捐赠之名偷税逃税的同时，对捐赠也有一定抑制作用。二是对捐赠鼓励不足。一方面，限制性捐赠的比率低于许多国家水平；另一方面，由于尚未开征遗产与赠与税，因而难以发挥这类财产税减免在鼓励捐赠方面的作用。此外，现行税法的捐赠制度还存在着向国外捐赠的制度缺失、可接受捐赠的组织数量较少、接受捐赠使用票证不统一、所得税捐赠扣除制度不够细化，操作性不强等问题，应进一步改进和完善。

加强非营利组织的税收征管和财务监督

根据现行制度规定，非营利组织的登记管理由民政部门负责，经常性活动由主管部门监管，税务登记由税务机关办理。由于税务机关与登记机关、主管部门的信息尚不通畅，税收征管容易失控，相当多的非营利组织既不纳税也不接受税务管理。针对以上问题，可借鉴国外的一些成功经验，制定办法加以解决。

第一，普遍纳入税收管理范围，进行纳税登记。《税收征收管理法实施细则》规定，非营利组织发生纳税义务后的30日内到税务机关办理税务登记。这种规定不利于税务机关对非营利组织进行控管。因此，要改变以发生纳税义务作为办理税务登记条件的做法，实施普遍登记的原则。同时税务机关要与各类非营利组织的登记机关、批准机关建立情报交换制度，保障税务机关及时掌握非营利组织的设立、变更、注销情况，对非营利组织实施有效的控管。

第二，普遍进行纳税申报。《税收征收管理法实施细则》规定，非营利组织发生纳税义务后30日内到税务机关办理纳税申报。这种管理方式不利于税务机关掌握非营利组织的活动，对非营利组织纳税情况是否正常也无法判断。因此，建议对非营利组织采用严格的纳税申报制度。将纳税申报作为一项独立的法律义务，无论是否产生纳税义务都要进行纳税申报，这样既可强化非营利组织的纳税意识，又便于税务机关及时掌握其纳税情况，为以后的税务稽查奠定基础。

第三，年度资格审核。目前，由于我国对非营利组织有关税收法规的不健全，其收入、财产、活动是否符合税法的免税要求，很多时候是由非营利组织自行判断，无须到税务机关办理年度免税审核或审批，因而可能出现滥用免税政策的情况。为了扭转这种被动局面，应当对非营利组织实施免税审核制度。非营利组织的收入、财产、活动符合税法的免税要求的，也应当向税务机关提出书面申请，并报送有关材料，经税务机关审核同意后才能免征有关税收。

第四，非营利组织有其特殊的属性，即以服务社会公众为唯一宗旨，因此有责任义务将其财务收支状况、业务活动情况、运作状况等信息向社会公开，接受政府有关部门和捐赠者、付费者在内的社会各方面的监督。各国税法中有严密的条款防止利用非营利组织的身份牟取特殊利益。一些国家要求公益性非营利组织将其财务收支等信息向社会公开的具体措施和办法，如公众可以到政府有关部门随时查阅，在包括互联网等大众传媒上公布其财务收支等有关信息。随着我国非营利组织的发展，不断加强对其的财务监督，使其信息公开透明，不仅可以促使非营利组织实现“非营利性”和“公益性”，也是财务管理规范化和法制化的客观需要。

责任编辑 方震海