1999年，广东省佛山市禅城区财政局在区委区政府的支持下，积极借鉴以往财政监督管理工作经验，创立了财政循环监督体系。经过不断完善，这一监督体系得到了上级财政部门的充分肯定和支持，在2002年全国部分省区财政监督工作会议和2003年全国财政监督工作会议上，禅城区财政局分别介绍了循环监督经验，并受到了表彰。2004年9月，广东省财政厅印发《广东省省级财政内部循环监督工作系统（试行）》的通知，将禅城经验正式向全省推广

所谓循环监督体系，就是在财政资金的流动中，每一个与之相关的部门和个人都要接受监督，具体表现为以双向互动为特点取代原先单向、分散、缺乏制度性协作和没有落实监督责任的监督方式。过去的财政监督，财政部门往往处于监督者的地位，主要是对部门、单位使用财政资金进行监管，却忽略了自身接受监督的问题；因此，循环监督首先立足于解决财政内部监督的问题，对监督者进行再监督，弥补监督责任的缺位。

经过一系列制度设计和实践探索，围绕资金流转，财政循环监督体系形成了“三层次一中枢”的立体结构：“三层次”是指管理监督、专职监督和外部监督；“一中枢”是指循环中枢，即由局长办公会议对三层次监督实施监督效果评价和责任追究，并主动提请人大、政府对局长办公会议进行再监督。这样，在财政资金流动的每一个环节都接受监督，每一个人都处于监督与被监督之中，并且都承担着监督责任，最后组成一个环环相扣、层层推进的动态监督链。具体运作程序是：

第一层次是管理监督：寓监督于管理之中，建立一套完整的内部控制系统，在资金运动的每一个管理环节上实行监督。

（1）建立科室内部的循环监督。在科室内实行职责分离，如将预算编制、审核、执行、监督相分离，预算指标管理、使用、拨付相互独立，预算拨款印鉴分别由专人保管；每一个人只承担一个环节的工作，在各环节流水作业中，分别采取严格的签字制度；此外，每一个业务科室都配备内部稽核人员，对本科室业务时时进行监管。

（2）建立科室之间的循环监督。以预算拨款为例，任何一道款项的申请和拨付，除在相关科室内部循环后，还要经过业务科、预算科、国库科等关联科室的循环审核，形成科室之间的关联监督、过错自纠。其中最关键的控制手段是，财政局主动把资金审批权上移到区政府和区长办公会议，除正常经费外，每一笔预算项目拨款前必须经财政详细审核，最后由政府审批，大额追加支出由区长办公会议讨论决定。

（3）每个工作环节铺设三道制度防线。一是质量分级控制制度，是为了达到一定的工作质量水平，结合不同业务循环的特点，对各工作环节规定相应的质量评价标准；二是时效承诺制，是为了提高工作效率，明确各工作环节的完成时间，如规定业务科室资金审核必须在6个工作日内完成，资金拨款必须在1个工作日内完成；三是岗位问责制，是为了落实岗位职责，局内统一制定了岗位责任追究制度，将责任量化到人、细分到岗，并与年终考评与奖励直接挂钩。

第二层次是专职监督：以稽查人员为主力，强化内部审计，全程监控资金运行。

（1）建设专职精干的稽查队伍。从1999年开始，局内设置对内、对外两个专职监督机构：稽查科和财务总监办公室，配备专职监督人员11人，建立了一支普遍具有注册会计师和会计师资格的专业队伍。

（2）当好“裁判员”角色。专职监督涵盖财政收支乃至预算编制、执行、调整、决算的全过程，重在评价财政管理质量，为绩效评估提供依据。实行稽查与业务管理的会签和工作联系制度，使资金运行的每一个环节，都接受稽查人员的监测，并以此为基础，一季一查，开展全面详细的账面检查。稽查人员有充分的知情权，对其检查行为承担检查责任，检查结论作为岗位问责制的考评依据之一，实现两层级监督之间的关联。

第三层次是外部监督：以人大预算监督为核心，加强外部对财政的再监督，发挥监督合力。

（1）建立人大预算工作日制度。在预算工作日期间，全程邀请人大部门对财政的预算编制、预算执行进行现场办公，现场询证，把人大预算监督前移到管理源头。

（2）加强其他类型的专门监督。财政局充分利用专项检查、区级审计、市级审计、纪检监察等，与有关部门建立日常工作联系制度，实行监督监察信息共享，发挥整体监督效能。此外，还积极推行政务公开，自觉接受舆论监督和社会监督。

设立循环中枢，包括监督绩效评价和监督责任追究两项机制，通过局长办公会议实现制度性协作，把以上相对分散的三层次监督资源凝聚成一个严密而完整的体系。一是实施循环监督效果综合评价。每年定期召开局长办公会议的专题会——循环监督效果评价报告会，对比和评价三层次的监督效果和监督质量，形成“循环监督效果综合评价报告”，提请上级审议和监管。这样，也把局长办公会纳入接受监督的范围，从局长到每一个干部都得到了相互的监督。二是实施责任追究。根据评价结果，对照岗位问责制，再分级评估管理责任和监督责任，责任量化，细分到人，与年终人事考核、个人收入双挂钩。这也是循环监督阻力最大、最容易触动既得利益的环节。近几年来，局长办公会议坚决顶住外界各方压力，先后按规定处理4人，辞退3人，做到奖罚分明，绝不留情面，确保了体系的威慑力。

财政系统发生大案要案，主要是缺乏内部监督制衡。循环监督体系就是在财政内部监督上构筑严密的安全网，将对财政管理的监督由事后推向事前，贯穿于财政管理工作的每一个环节和全过程。在这里，禅城区有一个重要理念的认识，监督是管理的有机组成部分，二者不是对立的，必须寓监督于管理之中，做到相互促进，这样才有利于从源头上预防腐败发生，降低财政风险，全面提升财政管理水平。其中最为关键之处就是将财政循环监督与公共财政改革有机地结合起来。1999年以来，禅城区把所有部门、单位的预算外资金全部编入综合预算，实行彻底的收支两条线，并积极推行部门预算、国库集中收付和政府采购。禅城区能够在全国率先大力推进公共财政改革，是因为他们深刻认识到，循环监督和公共财政都是加强财政资金监管的重要方面，公共财政体系可以有效解决财政对外部资金的监督问题，循环监督体系可以重点解决财政内部监督和外部对财政的监督问题，两者缺一不可，共同组成对财政资金运行的完整监督，最大限度地发挥监督合力和提高财政资金使用效益。财政循环监督体系的核心是局长办公会议，那么，局长要不要上交权力？要不要接受监督？这就成为循环监督成败的关键。对此，禅城区财政局领导班子主动向政府上交资金审批权，主动邀请人大从预算编制开始就介入监督，主动公开披露循环监督效果评价结果，率先垂范，带头自律，接受再监督，确保了循环监督体系的顺畅运作。在禅城区里，我们经常听到反映，如果单位申请要钱，想托人找关系，无论找财政局长还是找区长都没有用，一切都得按制度行事，接受循环监督。从这个意义上说，循环监督也体现了领导干部正确对待权力观，把权力置于监督之下，做到自重、自省、自警、自律的极端重要性。

循环监督体系还设置了一整套严密的制度和检查网，这就产生了一种担心，会不会增加监督成本，影响工作效率？实践证明，循环监督体现了科学高效的管理模式。因为循环监督靠制度理财，用制度管人，让责任到位，实现了管理的公平、公开、透明和规范，形成了人才择优选拔机制，使每个人变压力为动力，工作人员的自我监督意识、服务意识、责任意识、效率意识明显增强，真正锻造了一支廉正、高效、务实、为民的财政队伍。此外，循环监督推行时效承诺，每个工作环节都规定完成时限和服务承诺，注重控制监督成本，工作质量和效率显著提高，普遍受到资金使用单位的好评。

（作者为国家税务总局政策法规司巡视员）