编者按：由于受传统经济增长观念和体制机制等因素的影响，粗放型经济增长模式严重制约着我国经济可持续发展。大力促进经济增长方式转变，成为新时期经济发展的一项重大战略任务。新一代中央领导集体对此高度重视，明确提出要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，加快转变经济增长方式，推动我国经济社会发展切实转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。为深入研究促进经济增长方式转变的有关财政政策，“财政部促进经济增长方式转变课题组”通过深入分析现行经济增长模式的成因和问题，提出了落实科学发展观、促进经济增长方式转变的财政对策。本期“专题报道”摘要刊登了这一研究成果的重点内容。

当前，我国经济发展正处在一个机遇与挑战并存的重要关口。在人口众多、人均资源短缺、生态环境较为脆弱、国际竞争压力日趋加剧的条件下，实现我国经济增长方式的转变，是新时期促进经济社会全面协调可持续发展的一项重大战略任务。财政作为政府实施宏观调控的重要物质基础和政策手段，必须以科学发展观为统领，不断完善财政政策，着力推进体制改革和机制创新，充分发挥财政职能作用，支持和促进经济增长方式从粗放型向集约型转变。

我国经济增长方式的基本特征

长期以来，党中央、国务院高度重视经济增长方式的转变，努力提高经济增长质量和效益始终是我党经济工作的重要着力点，“九五”计划纲要就明确提出了实现“两个转变”的目标要求。但由于受传统经济增长观念和体制性机制性因素的影响，粗放型经济增长模式仍在延续，甚至呈加剧之势。主要特征表现为以下四个“并存”。

一是高投入高消耗与低产出低效率并存。2005年我国GDP约占世界总量的4.9%，但消耗的原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝、水泥等，分别占到世界消费量的7.4%、31%、30%、27%、25%、40%。单位资源的产出水平只相当于日本的1/20、美国的1/10、德国的1/6。

二是高排放高污染与低治理低保护并存。目前我国单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，单位工业增加值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍；我国酸雨面积占到国土面积的1/3，76%的河流受到污染，90%以上的天然草原退化。但污染治理明显滞后于经济发展，目前我国政府环保投入占GDP比重仅为1%左右，低于发达国家2-3%的平均水平。

三是科技进步总体偏慢与自主创新能力过低并存。我国基础科研实力不强，科研成果转化率偏低，科技进步对经济增长的贡献度为40%左右，明显低于发达国家60-70%的水平。同时，企业自主创新的内在动力相对不足，缺乏关键技术和核心技术，对外技术依存度达50%以上。

四是人力资源开发不足与整体素质偏低并存。近年来尽管我国财政不断加大对教育经费的投入，但其占GDP的比重仍然较低，不仅低于发达国家的水平，而且还低于发展中国家的水平；企业和社会对教育投入也不高，影响了我国劳动力资源丰富优势的发挥。2005年我国15岁以上人口平均受教育年限为8.5年左右，比OECD国家平均水平低3年以上。目前发达国家技术工人中高级工、中级工和初级工占劳动力比重分别为35%、50%和15%，而我国分别为4.8%、35%和60.2%，形成明显的反差。

粗放型经济增长方式带来的严重问题

粗放型经济增长方式对我国经济发展的稳定性、安全性、竞争力以及财政调控有效性带来了严峻挑战。

（一）粗放型经济增长方式影响到宏观经济运行的稳定性。一是总体上易引起经济的大起大落。改革开放以来，我国经济运行出现过五次明显的周期性波动，每次波动几乎都是由投资膨胀引起的。低水平重复建设、资源浪费和环境破坏，对经济平稳运行带来很大冲击。二是导致内部经济不均衡。突出表现为投资过快增长，消费相对不足，导致许多主要行业产能过剩，影响着经济良性发展。三是导致内外经济不均衡。首先，以加工贸易为主体的外贸增长方式，加上目前国内产能过剩的影响，推动了出口快速增长，外贸顺差持续扩张，外汇占款不断增加，既加大了货币政策对冲操作难度，也易引起经济大幅波动。其次，这种靠劳动力成本低估和安全环保成本外部化带来的出口数量扩张，极易引起国际贸易摩擦和争端，受到国际市场制约而难以持续。

（二）资源约束和环境承载压力影响到经济发展的安全性。随着我国工业化、城市化进程不断加快，对资源的需求将越来越大，对外依存度也将进一步上升。由于世界各国围绕资源的争夺战愈演愈烈，国际资源供求形势日趋严峻，资源价格持续呈上升之势，这对我国经济可持续发展将带来更加严重的威胁。另外，环境污染和生态退化比较严重，环境承载压力也日趋增大。据专家估计，我国要在2020年实现GDP翻两番的目标，即使保持现行生态环境状况，资源使用效率也必须提高4倍以上，否则生态环境将会继续恶化。

（三）自主创新水平偏低和产业结构升级困难影响到经济发展的竞争力。一是自主创新水平偏低。目前我国重大技术装备国产化率不到50%，特别是一些高附加值产业自主、知名品牌偏少，往往受制于国外公司。二是产业结构明显不合理。我国农业和工业占比较高，且现代化水平和劳动生产率较低。服务业发展滞后，特别是物流、信息、金融、市场中介等现代服务明显落后。2005年我国服务业增加值占GDP比重只有40.2%，而日本、美国分别在65%和80%以上。

（四）粗放型经济增长方式直接影响财政能力与政策调控效力。一是影响财政收入“蛋糕”的持续做大。粗放型增长模式下的低效益，扭曲了经济与财政收入增长的协调关系。目前我国税收征收率低于国际平均水平，财政收入占GDP的比重仍然较低，在一定程度上影响了我国财政能力的提高。二是削弱了财政宏观调控效力。由于资源价格不能反映其稀缺程度，加之国有企业预算软约束，市场主体常常对市场信息做出非理性反应，造成对财政政策工具信号反应不敏感，影响了财政调控效果。

现行经济增长方式仍然落后的成因分析

（一）政府职能转变不到位。目前，我国政府直接或间接控制的资源过多，政府主导资源配置时，追求的首要目标不是效率，往往是突出政绩的规模和速度。为此，不少地方政府过多介入市场主体的微观经济活动，在一定程度上导致投资过度、无序竞争、重复建设等问题。可见，转变经济增长方式，表面上看是由高消耗、高污染、低效率的增长，向低消耗、低污染、高效率的经济增长转变，实质上是要由政府主导经济增长，向政府调控、市场主导、企业创造经济增长的模式转变。

（二）投资体制改革相对滞后。目前政府与市场的投资职责和范围不明确，中央政府与地方政府投资事权不够清晰，企业投资自主权没有得到充分落实，政府投资制衡机制不尽完善，直接导致了投资与风险收益不对称、权力和责任相背离，不仅抑制了市场对资源配置基础性作用的有效发挥，而且弱化了企业加强管理、提高投资效益的内在动力，极易带来社会资源的浪费。

（三）企业制度不尽完善。我国国有企业改革特别是产权制度改革不彻底，企业还没有成为真正的市场主体，缺乏自主创新的内在动力和压力，对挖潜改造重视不够，而是热衷于铺摊子、上项目，片面追求粗放式的数量扩张。

（四）科技体制市场化改革相对滞后。目前我国科研与生产相分离的情况比较突出，不适应市场经济条件下科技产业化与产业科技化的需要，科研成果转化为现实生产力的比例不高。同时，政府通过行政手段配置的科技资源仍然过多，而面向市场的开发类科研机构企业化改革缓慢，导致企业自主创新的动力不足。

（五）微观市场机制不健全。特别是土地、资金、劳动力等生产要素价格非市场化，一方面使企业承担的这些要素成本明显偏低，放大了其投资冲动和能力，另一方面忽视节约资源和保护环境，进而带来了资源瓶颈约束和环境承载压力不断加大等问题。此外，由于行政性垄断、地区封锁和市场分割尚未从根本上消除，导致商品和生产要素尚不能在全国范围内自由流动，使得生产要素无法按照市场需求实现优化配置。

（六）财税政策功能不尽完善。一方面，我国现行税费政策不尽完善。例如，目前资源税按照开采或生产用于销售和自用的数量作为课税依据，容易导致资源的无序开采与积压浪费；排污费征收标准过低，造成一些企业宁愿缴纳排污费也不愿意花钱用于污染防治。另一方面，财税优惠政策多且散，在一定程度上扭曲了正常的市场竞争关系，而且财政政策手段相对单一、政策设计和制度安排不系统，没有形成一套贯穿资源开采、生产、使用、消费各个环节，并集引导、调节、鼓励、惩罚于一体的支持资源节约和环境保护的财税政策体系，影响了财政政策应有的效力。

进一步促进经济增长方式转变的财政政策建议

转变经济增长方式要从我国实际出发，借鉴世界各国工业化的通行做法和成功经验，综合运用好各种财政政策工具，着力推进体制改革和机制创新。

（一）大力推动政府职能转变，充分发挥市场配置资源的主导作用。转变经济增长方式的核心任务是切实转变政府职能，实现经济资源配置由政府主导转向充分发挥市场基础性作用。一是改革行政管理体制，推动建立由政府调控、市场主导、企业创造经济增长的发展模式。二是支持完善政府绩效考核指标体系，从过度关注GDP，转向兼顾资源、环境、教育、科技、治安、就业和社会保障，以促进经济社会可持续发展。三是切实转变财政支持经济发展的方式。改变财政直接支持上项目、办企业以及依赖减免税的传统做法，注重遵循市场经济规律，综合运用税收、补贴、国债和财政投资等政策手段，加强与货币政策的协调作用，为市场机制有效发挥基础性作用创造良好的制度环境，激发企业自我发展的活力，提高经济运行效率，促进经济稳定增长。

（二）综合运用财税政策工具，支持建设资源节约型和环境友好型社会。一是完善资源有偿使用制度，提高资源开采效率。完善矿业权有偿取得制度，适当提高矿业权的“入门费”；规范资源开采准入制度以及规范探矿权与采矿权交易市场，促进资源企业改组、改制，走规模化、集约化经营道路；通过税收优惠政策鼓励企业开采利用废矿、尾矿，挖掘资源开采潜力。二是完善税费政策，促进节约资源。完善资源税制度，扩大征收范围、改进计税依据，提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产的资源税税额，研究调整资源补偿费费率并探索建立浮动费率制度；择机出台燃油税，理顺原油、成品油价格机制，促进节约能源；完善相关财税政策，鼓励开发节材和节能型建筑；完善耕地占用税制度，促进集约利用土地；研究完善车辆购置税制度，引导消费者购买低能耗、低污染汽车；对进口资源性产品实行税收优惠政策，降低或取消高能耗、高污染和资源性产品的出口退税率。三是支持发展循环经济。研究完善清洁生产专项资金和可再生能源专项资金管理制度，逐步加大对清洁生产、可再生资源和新能源开发等项目的支持力度，并整合资金重点用于支持与发展循环经济有关的科技研发、技术推广和重大项目建设示范；研究将资源能源综合利用率高的产业纳入税收优惠实施范围，通过投资抵免、加速折旧、延期纳税等间接税收优惠措施，支持发展循环经济。四是加强生态环境治理。改革排污许可证制度，建立和完善排污权交易制度；建立矿区环境和生态恢复新机制，督促矿业企业承担资源开采的环境治理成本。

（三）加强人力资源开发、支持自主创新和促进产业结构升级，着力提高国家竞争力。一是大力支持人力资本投资。加快将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围的步伐，完善农村义务教育经费保障机制，并着手研究完善城市义务教育制度；加快推进职业教育与培训工作，多培养技能型的实用人才；稳步发展高等教育，培养高素质人才；支持建立健全与经济发展水平相适应、具有可持续性的社会保障体系和促进再就业的有效机制，建立健全城乡统一的劳动力市场。二是支持提高科技创新能力。适当增加财政性投入，重点支持事关国家现代化全局的高技术、核心技术和基础理论研究，支持加快开发对经济集约式增长具有重大带动作用、并能提升传统产业的高新技术；大力支持原始性创新、集成创新和引进消化吸收再创新，加快从技术装备引进为主向自主研发制造延伸，支持发展信息、生物、新材料、新能源、航空航天等高新技术产业；加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，逐步实现科技产业化和产业科技化。三是支持加快产业结构优化升级。加快发展先进装备制造业，加快增值税转型改革，支持提高重大技术装备国产化水平；支持能源、原材料、水利、交通等基础产业和基础设施建设，为国民经济持续发展增强后劲，同时加快淘汰能耗高、效率低、污染重的工艺、技术和设备；制定和完善相关财税政策措施，推动金融、保险、物流、信息和法律等现代服务业加快发展，运用现代经营方式和信息技术改造提升传统服务业，提高服务业的比重和质量。

（四）着力推进体制改革和制度创新，建立促进转变经济增长方式的长效机制。一是支持深化投资体制改革。进一步明确政府与企业的投资界线，分清中央与地方的投资事权；完善企业投资核准制和备案制，落实投资主体的自主权和风险承担机制；加强投资信息服务，减少微观主体的交易成本；健全和实施市场准入制度，规范重点行业的环保、安全、能耗水耗和质量标准；建立政府投资责任追究制度和监督检查机制，严格投资执法检查，提高投资效率。二是支持推进企业制度创新。加快建立适应市场经济发展要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，支持企业转换经营机制，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场主体。同时，大力支持金融体制改革，加快利率市场化进程，优化金融体系结构，加强金融市场建设和金融工具创新，发挥金融杠杆对经济结构调整、提高资金利用效率的重要促进作用。三是支持推进科技体制改革。在坚持政府直接承担重大战略性、基础性研究的同时，将一般科研机构尽快推向市场。四是深化财税体制改革。首先，调整优化税制结构。目前我国流转税占税收总额的比重高达60%以上，一定程度上影响了税收调控功能作用的发挥。有必要着眼于经济长期稳定发展目标，逐步降低流转税比重、适当扩大直接税份额，研究建立物业税（不动产税）制度，引导地方政府转向注重提高经济增长的质量和效益。其次，进一步合理划分政府间财政收入。研究完善中央财政与地方财政共享税制度，从财政体制上弱化地方政府追求经济过分扩张的冲动，引导地方政府更好地履行社会管理和公共服务职能。五是支持完善要素价格形成机制。加快推进生产要素价格改革，建立完善土地、水、能源、原材料等资源价格形成机制，从根本上解决资源浪费与无序使用问题，促进生产要素的高效使用。