施行11年的《国家赔偿法》及其配套的行政法规《国家赔偿费用管理办法》，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，打造责任政府，推进行政机关依法行政和司法机关公正司法，更好地体现“国家尊重和保障人权”的宪法精神和“以人为本、立法为民”的法制观念，发挥了重要作用。但它们都是10年前颁布的，其对赔偿费用的预算管理的规定相对较粗，可操作性较差，加之其他制度方面的缺陷，以至于国家赔偿费用得不到充分的预算保障。特别是近年来的部门预算，国库集中支付等财政改革和公共财政体制的建立，已对国家赔偿费用的管理提出了新的要求，原有规定的许多方面已不能适应改革和发展的需要。必须加强国家赔偿费用的预算管理。

我国国家赔偿费用主要依据《预算法》、《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》的有关规定进行预算管理。如《国家赔偿费用管理办法》第6条规定：“国家赔偿费用，列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。国家赔偿费用由各级财政机关负责管理。当年实际支付国家赔偿费用超过年度预算的部分，在本级预算预备费中解决。”基本情况大致如下：

（1）各地基本建立起国家赔偿费用预算管理机制。据不完全统计，2005年，全国近一半省（市、区）在政府预算中设立了国家赔偿科目或国家赔偿专项资金，其他省级财政通常采取“一事一报”、“实报实销”的方式，在预备费中随时列支。但地市和县级财政部门大多数未将国家赔偿费用列入预算或设立专项资金。在列入预算的具体数额方面，各地规定不尽相同，大致有以下六种情形：一是参照本地区上年度发生的行政和司法赔偿情况以及支付的赔偿费用情况，预测本年度所需的赔偿数额，如广西；二是按上年度财政预算正常经费支出数的一定比例计算，如湖北、新疆、广州、武汉；三是明确规定具体的数额，如湖南规定省本级100万元，市（地、州）30—50万元，县（市）级10—20万元；四是未明确具体数额，只要求根据实际情况确定列入预算的数额，如安徽、海南、黑龙江、吉林、内蒙古、宁夏、青海、四川、重庆等；五是按本年度财政支出预算的一定比例计算，如甘肃；六是按上年度罚没款入库额的一定比例计算，如北京。

（2）国家赔偿费用支出主要集中在基层财政。根据《国家赔偿费用管理办法》的规定，国家赔偿费用是由各级财政按照财政管理体制分级负担。目前从各省的规定来看，一般是从省到县，各级政府列入预算的国家赔偿费用数额逐级减少。但国家赔偿费用的实际支出情况则是逐级增多，主要集中在市（地）、县（市）的基层财政，因为我国的行政管理体制和司法管理体制决定了赔偿义务机关主要集中在基层政府和司法机关。如2002-2004年，上海、黑龙江、山东省本级国家赔偿费用支出为零，但黑龙江地市级审结赔偿案件19件，财政部门核拨赔偿费用218万元，县级审结赔偿案件37件，财政部门核拨赔偿费用229.9万元。再如，重庆市本级2002-2004年审结国家赔偿案件24件，拨付赔偿费用88.63万元，而所辖区县则审结国家赔偿案件112件，拨付赔偿费用269.66万元。

（3）大量实际支付的国家赔偿费用通过非财政渠道解决。《国家赔偿法》实施以来，部分赔偿义务机关出于各种考虑，往往通过其他资金来源进行赔偿，而未向财政部门申请核拨，财政部门掌握的国家赔偿支出数额与实际赔付的数额差距较大，国家赔偿费用预算及实际支出不能完整反映国家赔偿的整体情况。如1995—2003年，黑龙江省中、高两级法院赔偿委员会共受理740件赔偿案件，其中公安机关承担赔偿义务的166件，占22.5%，检察院承担赔偿义务的181件，占24.5%，法院承担赔偿义务的318件，占43%。法院和检察院共同作为赔偿义务机关的75件，占10%。这些数字没有包括赔偿义务机关主动赔付、行政复议决定赔偿、行政诉讼裁判赔偿的情况。这与财政部门掌握的情况相比，显然差距很大。

国家赔偿费用预算管理中问题不少

（1）国家赔偿费用来源没有充分保障。虽然《国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理办法》都明确规定，国家赔偿费用列入各级财政预算，但1995年《国家赔偿法》施行十年来，大部分地区未将国家赔偿费用列入预算。采用实报实销、在预备费中列支等方式，实质上也等于没有列国家赔偿预算，因为预备费是根据《预算法》，按照1%—3%比例设置的，所有的救灾开支及其他难以预见的特殊开支都从预备费中支出，如国家赔偿也从预备费中开支，势必造成费用来源不稳定，也直接导致后续审核、拨付等环节不畅。特别是贫困地区，难以完全负担国家赔偿费用，从而导致受害人的赔偿请求无法实现，国家赔偿的实际作用也就难以发挥。

（2）国家赔偿费用列入预算的标准和管理方式不明确。《国家赔偿费用管理办法》没有明确规定国家赔偿费用列入预算的标准和预算管理的具体方式，各省虽有一定的具体标准，但一方面，其中部分省无论是以罚没收入还是财政支出的一定比例或正常支出为标准列支，都与国家赔偿费用的支出没有直接或间接的联系，将其作为国家赔偿费用预算的依据不仅不合理，而且增加了确定国家赔偿费用预算的复杂性。另一方面，规定各级预算的具体数额又可能与实际情况不符，造成资金或结余闲置或不能充分保障赔偿费用。实行部门预算后，国家赔偿费用作为财政或有支出，基本处于无章可循的状态，往往各行其是。如北京市，有的作为专项列支，有的作为业务费列支，财政部门对各执法部门赔偿经费的预算安排形式和渠道多样，支出随意性大，这种状况不利于对国家赔偿费用的预算管理和监督。

（3）国家赔偿费用按照财政管理体制分级负担不尽合理。国家赔偿费用“分级负担”原则貌似合理，实质上混淆了国家赔偿与政府赔偿的概念，也没有考虑到我国财政管理体制存在的问题和国家赔偿案件发生的频率差异。从财政管理体制存在的问题来看，我国是一个经济发展很不平衡、地区差异较大的国家，有些地方确实存在财力不足的情况，况且县乡财政普遍困难，特别是西部地区、贫困地区的县、乡财政困难更为突出，根本没有资金用于安排国家赔偿，无法保障受害人的权益，如此状况下的“分级负担”只能是一句空话。从国家赔偿案件发生的频率来看，由于我国的基层国家机关直接面对人民群众，承担着大部分执法司法任务，因此发生国家赔偿案件的频率相对较高。在这种情况下，单纯依靠基层政府的财力难以保证国家赔偿费用的落实。而且有了“分级负担”的法律规定，上级财政一般不会、也没有责任拨出专款支持下级财政进行国家赔偿，客观上堵塞了贫困地区赔偿资金来源的一条渠道，造成贫困地区赔偿费用难上加难的问题。国家赔偿的根本目的和基本功能就是对受害人的权利救济，不能也不应以财政收入不足而影响受害人取得赔偿的权利，基层执法和司法机关的职能虽然是基层政府的事权，但行使的是国家权力，代表的是国家，国家理应为其承担法律后果，这就是为什么称为“国家赔偿”而不称“政府赔偿”的原因。因此，完全由同级财政负担国家赔偿费用的预算管理体制不尽合理。

（4）国家赔偿费用支出不能反映国家赔偿的整体情况。目前，各级财政部门对国家赔偿费用的总体支出都缺乏全面的了解，法院、检察院等部门各有系统的统计数据，而其统计数据又与财政部门所掌握的不尽一致。造成这一现象的原因，一是虽然为了反映国家赔偿费用的支出情况，预算科目中列有国家赔偿支出科目，但是有的财政部门却将国家赔偿费用的申请作为日常公用经费或其他专项经费管理，致使部分省（市）多年来国家赔偿支出一栏的数字始终为零。二是一些执法、司法机关出于种种考虑，采取“私了”的办法，避开财政渠道，用预算外“小金库”等资金支付国家赔偿费用，使财政部门无法掌握国家赔偿费用支出的真实情况。比如江苏省级财政从2001年开始每年在预算中单独安排国家赔偿费用200万元，但是到2004年为止还没有收到任何核拨国家赔偿费用的申请。

（5）专户存储或滚存的国家赔偿费用大量结余。有的省（市）或地区建立了国家赔偿费用专户，将依法列入预算的国家赔偿费用专户存储、专款专用，结余滚存。这种做法虽有利于保障国家赔偿费用的资金来源，便于核拨，但同时也造成资金闲置，有的省市专户资金自建立以来，基本没有动用或动用很少，不利于财政资金的有效利用。如云南，1995年省级财政在预算中安排了1000万元作为国家赔偿专户资金，到2005年本息已达1300多万元，造成了资金的闲置。

加强国家赔偿费用预算管理的建议

为进一步发挥国家赔偿费用的制度作用，增强合理性和可操作性，必须加强国家赔偿费用的预算管理。就此提出如下几点建议：

（1）以中央和省级财政为主保障国家赔偿费用的来源。我国设有五级政府，无论是由中央财政承担还是由各级政府按财政体制分别承担都不利于保护受害人的权益。为了既方便受害人申请国家赔偿，又保证不因地方财政困难而影响受害人及时得到赔偿，结合财政预算和国库管理改革情况，建议采取中央与地方相结合的国家赔偿费用预算体制，将国家赔偿费用列为中央和省级财政支出项目，由省级财政具体负责辖区内国家赔偿费用的预算及支出管理，省级以下财政不再负担国家赔偿费用。具体负担形式可以是中央按实际情况给予省财政适当补助，或由中央与省财政各承担一定比例的费用。

（2）国家赔偿费用作为专项政府预算，可以前三个预算年度的赔偿平均数为基数，适当考虑增长因素安排预算。国家赔偿费用是一项或有支出，在编制预算时是不可知的，为此建议将国家赔偿费用作为专项列入政府整体预算中，在实际发生时采取财政直接列支的办法。国家赔偿费用预算的编制，则以前三个年度赔偿平均数为基数，适当考虑增长因素确定预算数。如实际支出超出预算，对超出预算的部分，则在预备费中解决。

（3）完善国家赔偿费用预算管理法律制度。通过修订《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》，按照建设公共财政和部门预算改革的要求，完善和细化国家赔偿费用预算管理制度和程序，并明确相应的法律责任，确保国家赔偿费用预算管理规范、费用来源充分。

（课题组成员：杨敏 许大华 卞荣华 张德钧 张爽 刘磊 王军 张景俊）