在我国，养老保险作为社会保障的重要组成部分同样遵循了先城市后农村的发展路径。20世纪80年代以来，我国政府探索建立农村社会养老保险的实践经历了试点（1986—1992）、推广（1992—1998）、整顿（1998—2002）与恢复（2003年后）四个阶段。截至2005年底，全国共有1800多个县不同程度开展此项工作，有5400多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有200多万农民开始领取养老金。但从数据与具体实施效果可以看出，农村社会养老保险还存在诸多问题：

一是农民参保率低且不稳定。5400万参保农民仅占7.45亿农村人口的7.2%。同时由于农民没有稳定的收入，农业经营风险的不确定性带来收入上的不确定，导致停保、退保现象时有发生。

二是保障程度低。低收入只能低缴费，参保农民领取的养老金不足以起到真正的养老作用。从各地领取养老金情况看，尽管存在地区之间或同一地区内部不均衡现象，但普遍金额偏少：多者每月百余元，少者几十元甚至几元，低于当地的最低生活保障线。

三是保富不保贫。从己参保的农民构成看，目前参保对象主要集中在富裕群体，最需要参保的未来养老困难人群却因没有投保能力而被排除在外，违背了社会养老保险开展的初衷。

分析其原因主要有三个方面：一是对农村养老保险在是否实施、实施时机及模式选择等问题上缺乏统一认识及长远规划，实践中制度化程度低。在农村社会养老保险的发展历程中，唯一的准法律依据是1991年颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》。它曾在1992年以后的近10年时间里成为各地探索与实践的主要依据，本世纪以来因不能适应新的社会与经济发展形势己基本不为各地所采用。二是农村经济发展水平低，农民收入普遍较低且不稳定。生活压力致使大多数农民只能满足当期基本生活消费而没有能力为养老做积累。三是基金管理与运作不规范、投资渠道狭窄。如基金统筹层次低，没有形成规模效应；基金管理混乱，不能实现专款专用，挪用、流失现象严重；基金保值、增值困难等等。

社会保障在我国城乡间的巨大差距及农村内部养老问题的解决与否，将会影响未来社会的安全与稳定及“和谐社会”目标的实现。建立、完善农村养老体系当务之急是发挥社会保险在农民养老中的作用。随着城市化进程中人均耕地的减少，部分农民失去土地，农民赖以生存的土地的养老保障功能弱化，继续依靠土地、家庭、集体等方式养老的风险正逐步加大。建立和完善农村养老保险制度，防范和化解日益增大的养老风险，是摆在我们面前重要而紧迫的课题。

从现阶段我国农村社会的现实出发，按照可持续发展的要求来全面设计，为农民建立起真正的养老保障线，使农民老有所养。

（一）增加农民收入是推进农村社会养老保险的根本性保证。目前农村保障水平低下，保障资源短缺很大程度上受制于经济的低速增长与落后的生产方式。从微观基础看，农民也只有具备了自我积累的缴费能力才有可能交纳相应的养老保险费用。因此，政府建立“工业反哺农业，城市支持农村”的长效投入机制，在为改变农村、农民面貌提供政策与制度保证的同时，也为推进农村社会养老保险提供了可持续的、潜在的政策与制度条件。

（二）制度上实现创新，走出农村特色的养老保险之路。一是制度设计要量体裁衣。在工业化、城市化进程中，城乡二元结构格局持续，出现了大量介于城乡之间的特殊群体，包括乡镇企业职工、农民工和失地农民等。为农村社会养老保险量体裁衣，是指农村社会养老保险不同于城市养老保险，不能变成城市养老保险“下乡”。如养老金缴费基数、领取标准、领取年龄、对国家财政的倚重程度等方面均要体现农村自身不同于城市的特点，要结合传统的家庭养老与土地保障探索建立新制度。除此之外，应该针对不同的农民群体（农民、农民工、失地农民）分别制定不同的制度或在制度中有不同的体现，同时考虑群体间发生转变时制度的衔接。如针对农民工离地又不失地、流动性大等特点如何考虑为其养老保险建账户、定费率及养老保险关系转移接续等问题；失地农民随着农民根本特征（拥有土地）的弱化，其养老保险如何向城镇过渡。二是制度设计要体现国家财政的作用。社会保障作为一种公共产品，政府负有义不容辞的责任。国家财政的作用在城市养老保险的发展中一直处于举足轻重的地位，而目前在农村这种支持明显不足。在基金的筹集上一方面是财政支持偏低，有的地方根本没有落实；另一方面是财政支持带有很大的不确定性，使得农民对政策的预期不佳而失去信心。要推动农村社会养老保险，必须将财政的支持作用纳入整个制度构建、运行的发展规划中去，充分调动地方政府与农民的积极性。三是制度设计要考虑与其他相关制度的衔接。农村养老保险作为整个社会保障的一个部分，在制度设计中一方面要考虑与系统内部其他社保制度包括城镇养老、城镇医疗、农村医疗、农村社会救助等制度的衔接。如：农民流动到城市成为农民工后要参加新的养老保险与其他保险；失地农民养老要逐渐与城镇接轨；通过规定最低缴费标准和加大财政支持力度，以保证参保农民保障水平高于农村最低生活保障线水平等等。另一方面，农村养老保险制度要与财政、金融政策及其相关制度衔接，如税收政策、投资政策、就业政策、农村土地征用制度等等，最终有利于基金的征缴、保值、增值，提高农村养老保障水平。

（三）农村社会养老保险要坚持两个先行，走逐步推进道路。一是有条件的地方先行。我国地区发展存在极大的不均衡，因此在现阶段推进农村社会养老保险不能一哄而上，要结合各地区农村实际，采取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进、由富裕群体向广大农民逐步推进的策略。二是失地农民先行。据不完全统计，目前全国有失地农民约4000万，且每年的增量约为200万，预计在工业化、城市化进程中失地与部分失地农民将超过7800万人。作为介于城市与农村边缘的这样一个特殊群体，安置工作绝不应停留于一次性的货币补偿，而要从长远考虑其生活、就业、医疗、养老等系列问题。他们中产生的问题与后果要比其他农民群体来得更为严重。因此不论农村养老保险在各地区是否开展、开展程度如何，失地农民的养老必须得到尽快、妥善解决。

（四）做实个人账户，实现基金保值增值。农村养老保险实行个人账户完全积累模式，做实账户就是要做到基金不被挪用、借用，不空账运行，这需要有完善的监管体系。同时要保证基金在安全的基础上最大限度地增值，这需要有良好的投资环境以及合理的投资方式。现阶段，农保基金的投资应该与新农村建设、提高农民收入紧密结合，立足于农村和农民求创新、求发展。如投资于农业生产、农村基础设施建设、教育、医疗等方面，以农保基金引导、帮助农民进行投资，使其用于生产、子女教育、医疗，其增值效应可谓深远，对于增强农民投保积极性，促进农村经济的发展，实现农保基金保值增值与支持农村建设、农民增收双赢将发挥积极作用。