困惑之一：增支呼声高收支平衡难

岁末年初，摆到县财政局长案头的，除了各种要求增加预算的报告外，就是上级各种硬性规定支出标准的文件。有道是“上面千条线，下面一针穿”，由于增支呼声高，财政局长不仅做预算难，执行预算更难。按照《预算法》“量入为出、收支平衡”的规定，遇到收入大幅下滑，应调整预算收支规模及结构，但实际操作中调减支出却不是一件容易的事。先看调减人员经费，现在的工资等人员经费支出都是刚性支出，有法可依，更不要说公职人员会消极怠工和上级的“一票否决”了。再就调减公用经费吧，在体制不变的情况下，要“车子不跑、会议不开”，同样是不现实的，而要改变现行体制又岂是一朝一暮所能企及。那就调减专项经费吧，不说为官一任总要搞点建设、谋些政绩，单说“三农”、社保、卫生、教育、科技等社会事业的投入，这法那法都定死了增长比例，人大及相关部门盯得紧着呢。而且“潮起容易，潮落难”，只有想方设法挤增加收入这一独木桥了。但独木桥也不好走，一谈到提高征收任务，各征收部门就大吐苦水，摆出一大堆的灾害性和政策性减收因素。而且如此一来，岂不是背离了《预算法》“量入为出”的传统财政观，而践行了“以支定收”、“量出为入”的财政观？那就要修改《预算法》了？

思考：在如何确定公共支出的问题上，笔者认为，应按照公共效应最大化的原则有所为，有所不为，克服原有支出中“越位”和“缺位”并存的现象，而且要改变现有预算报告只汇报大科目不汇报明细项目的现状，让公众尤其是纳税人加深对财政支出的关注程度，强力推行财务公开，推动政府收支的规范和公共财政的建立。

困惑之二：法与权情理交织财政收入组织协调难

按照《预算法》和新出台的《财政违法行为处罚条例》有关规定，财政机关可以依法依规督促征管机关应收尽收，甚至采取处罚措施。但在现实工作中，可操作性有待加强。以湖南省永兴县为例，2003年完成GDP36亿元，同比增长12.8%，位居郴州市第二，但同期县财政收入占GDP的比重只有6.8%，排全市第八，分别低于全国（18.6%）、全省（10.4%）、全市（9.0%）11.8、3.6、3.2个百分点。在财政收入占GDP的横向对比中，反映出永兴县还存在大量潜在税收或者说是税收流失较为严重。究其原因，一是税务机关执法不严造成税收流失。税务机关由中央、省级垂直管理，为保证税法在全国的统一实施提供了保障，但这个体制的设计也存在弊端，其中之一就是基层党委、政府的积极性未得到应有的重视。这在一定程度上导致了对税务机关的管理存在上级管不严，而当地党委、政府又管不到的现象。面对人权、财权、事权都相对独立的税务机关，在税收任务上与县委、县政府讨价还价，只对上级税务机关分配指标负责，擅自减、缓、免征应征预算收入，甚至引发乡镇之间相互引税等弊病，财政部门除了磨嘴皮，似乎难有其他有效的督促措施。二是地方出台的涉税文件造成税费流失。近年来，内陆县为推动招商引资，对外来工程投资项目税费实行财政统一征收，再按先税后费的办法进行分割的优惠政策早已屡见不鲜，其实质是税费包干，其结果是损害地方税基，牺牲地方财政利益。但财政作为政府的组成部门，要想对政府以税费为代价换取“投资环境”的做法说“不”，岂不是太岁头上动土，甚至还会被扣上一顶破坏经济环境的大帽子。

思考：建议对税务机关主要领导实行双重管理，双重身份，业务上仍以条条管理为主，其他方面以块块管理为主，确保税务机关依法应收尽收，将经济增长成果及时充分地反映到财政增收上来。对地方包干税费的做法要立即叫停，严把涉税文件关，并在地方政府的领导下，建立各征管部门、单位的联动机制，实现纳税信息共享，使税务机关的依法征税得到各行政事业单位、各社会组织、社会各阶层的大力支持，形成征管合力。

困惑之三：财政收入年年增长县乡日子年年难过

目前县级财政的收入有两个问题不可忽视，其一是财政的增长速度长期高于经济的增长速度。一些地方政府为追求政绩而违背客观经济增长规律一味地鞭打快牛，结果反而伤了牛，挫伤县级财政真抓实干的积极性。其二是收入结构不合理。一个地方的财政收入不仅包括地方所有的税收和非税收入，而且也包括了上划中央“两税”和上划中央、省级“两个所得税”以及与上级财政的政策性免抵调收入。仅仅从收入总量上很难反映一个地方的财政实力。有的地方甚至出现了收入上去了，而收支矛盾老是不能缓解的问题。以永兴县的情况为例，2004年财政收入达到3.4亿元，其中上划中央“两税”和上划“两个所得税”的规模即达到1.1亿元，占财政总收入1/3强。尽管收入表面上增收了1个亿，但可用财力实际增收不足2000万元，主要原因是像永兴这样工业增速较快的县，地方财政增收的主要税种都集中在中央税收和共享税收上，致使县乡财政增收成果大部分被中央财政所享用，财政收入不合理的矛盾相当突出。这样的结果是，国税部门足不出户即可轻松完成征收任务，而地税则如一头迟暮的老牛，任你如何挥鞭抽打也无所作为。像永兴这样的县财政，不仅收入结构比较特殊，反映到支出上，除了要保障作为一级政府所需的正常支出外，还要承担外贸出口飞速发展带来的大额退税，让本不宽裕的县财政更加举步维艰。

思考：要打破现在县乡财政在收入上的“有限责任”和支出上的“无限责任”发展趋势。一是立法赋予地方政府相对独立的税收权限，使地方财政拥有自己的稳定收入来源。真正实现“一级政府、一级财政”。二是按公共财政原则确立各级政府财政支出内容，并通过立法的形式予以确定，缓解目前上下级政府间支出职责划分随意性太大、稳定性不足的矛盾，不要一有困难就往基层压，真正从体制上为缓解县乡财政困难扫清障碍。困惑之四：争取上级转移支付依法理财反而吃亏

地方对上级转移支付的喜好程度，用“老鼠爱大米”来形容一点也不为过，因而各地对转移支付的争取都是极为重视的。但现行转移支付公式中很多指标数据都是按照有关报表确定的，至于报表是否真实客观，上级似乎鲜有查证，造成了转移支付政策有隙可钻。实际工作中，常听到某某地方因为某个数据报少了而在转移支付上吃亏的事，有的地方甚至为此还处分过相关“责任人”。目前永兴县一直按政府非税收入管理的有关规定，将行政事业单位所有财政性资金都纳入了综合财政预算，实行“收支两条线”管理，而有的地方却只将极少数罚没收入等非税收入纳入财政总收入，这样表面上该地的财政收入总量不如永兴大，人均财力水平不如永兴高，而实际情况是该地财政经济实力比永兴强多了。其结果是，上级在分配转移支付时，给该地的转移支付却比永兴多了1个亿。此外，项目资金的分配也存在弊端，往往财力好的地区舍得在项目论证及其他前期准备上花功夫，配套资金也能较快落实，争取到的项目资金往往也多，而财力贫弱的地区就只有望而兴叹了。

思考：转移支付的好“钢”，如未能用在弱势地区建设的“刀刃”上，一方面削弱了转移支付的功效，另一方面使区域发展差距进一步拉大。建议继续完善一般性转移支付和项目资金分配方式，建立对地方财政的信用评价体系，必要时对各地进行一次财政经济情况普查，普查数据作为对地方转移支付的重要参考依据，使转移性资金真正达到均等化地区间公共服务能力的目标。