山西省石楼县位于吕梁山西麓，地域偏僻，自然环境恶劣，经济基础薄弱，是国家扶贫开发重点县。自2004年开始，针对财政支农资金投入点多面广、收效甚微的状况，该县立足县域经济社会发展规划，下大力气整合支农资金，提出了“以人为本，整合资源，统筹经济社会发展，全力实施以移民扶贫开发为主线，建设石楼农村”的工作思路，集中投入，建设新农村，有效破解了支农资金使用效率不高的问题，取得了显著成效。

2004-2005年，石楼县共整合支农资金9048万元，包括上级财政投入该县的退耕还林资金、农村义务教育经费、扶贫开发资金等支农资金3819万元，占整合资金总量的42.2%；上级各主管部门和单位的项目投入以及社会帮扶资金2128万元，占整合资金总量的23.5%；农民自筹的资金3101万元，占整合资金总量的34.3%。这些资金全部用于15个移民示范村、镇的生产发展、基础设施等方面建设。新增基本农田和改造中低产田282亩，发展经济林1.1万亩，购买优种畜禽7230头只，退耕还林2.8万亩，新建人畜饮水工程13处，解决了11477人、1458头大牲畜的饮水困难，新修乡村公路30公里，新建移民房12万多平米，新建和改造学校14所、卫生所6所，给9个移民新村改造了低压线路，使近8000人从偏远落后的山村移居到了设施比较齐全、发展条件相对较好的移民新村。

贫困县整合支农资金切实可行

（一）以政府统一组织为主导，开展整合资金的各项工作。为了搞好支农资金整合，石楼县政府成立了由县长任组长的资金整合工作领导组，本着“充分利用自然资源优势，突出重点，突出效能，因地制宜，综合治理”的原则，根据县域发展规划，制定出支农资金整合的分年度实施计划，确定项目资金投入地点，负责整合项目的统一上报、批复下达。在领导组的统一领导下，各主管部门分别负责项目的考察论证、计划编报、组织实施、检查验收、费用支出审核等。财政部门负责核拨资金、会计核算和资金使用情况的监督检查。

（二）以县域经济社会发展规划为统领，整合支农资金。围绕投得准、捆得紧、用得好，石楼县委和政府以移民开发为主体工程，以退耕还林生态建设、枣化杏化产业发展、一桥一路基础设施建设、利用煤炭和建材资源发展工业为支撑工程，按照“进镇、沿路、下山、出沟”的原则，把全县支农资金投入重点放在1城（县城）5镇和81个中心村，分年度按步骤建设，争取用5-7年时间合并282个自然村，移民5421户21145人，使全县80%的人口集聚到规划区，集中力量搞好这些地方的生产和生活综合配套设施建设。今后凡未纳入规划的地方不再投入支农资金。

（三）以整合后的财政支农资金为主体，引导社会资金集中投入。石楼县委和政府在整合财政支农资金中，确定了一条原则，就是移民新村建在哪里，老百姓搬迁到哪里，各方面的财力资源就往哪里投，最大限度地整合财力资源，特别是引导电力、交通、通讯、公路等主管单位的投资以及社会帮扶资金与支农资金一起集中定点投入。有限资金的集中投入，既改变了过去由于地方财政配套资金不足，出现工程项目质量不高，甚至半拉子工程的问题，又改变了各职能部门由于投资点多面广，管理、技术人员不够，管理跟不上的问题，使各项资金投入呈现出“各炒一盘菜，共做一桌席”的崭新局面。

（四）以强化项目管理为突破口，提高整合资金的成效。一是建立项目库。涉农主管部门按照整合工作领导组制定的规划，建立各自的项目储备库。财政部门按照主管部门报送的储备项目，建立项目总库，统一管理，对未纳入项目总库储备的项目，不予上报，不予投资。二是统一上报项目。所有向上级申报的项目经领导组统一研究同意后，由组长签字，有关主管部门与财政部门联合行文上报。三是统一项目批复。所有对下安排的项目，经领导组会议研究，由有关主管部门与财政部门联合发文安排，任何部门单位不得擅自调整和更改计划。四是统一组织项目实施。主管部门负责各自项目的组织实施，对水、电、路、通讯等要求等级高、技术性强的基础设施建设项目，对流域治理或生态治理项目中的骨干工程等，按项目招投标管理办法进行招标；对金额较大的物资材料按有关规定实行政府统一采购；项目实行合同制管理，主管部门与项目实施单位双方要签订项目建设合同书，并报财政部门审核备案。五是严把工程质量关。项目的竣工验收分自验、初验和复验三个环节。对不合格的工程除了不能报账外，还要由主管部门责令施工单位限期整改，直至验收合格。六是建立三个监督制度。即行政监督管理制度，县、乡成立专门机构，负责对实施的整合项目进行监督管理；技术监督管理制度，每个工程点都至少派1名专业技术人员和1名施工监督员蹲点跟踪监督，实行技术终身负责制；建立群众监督管理制度，项目实施所在村选举群众代表，从规划、施工、验收、到结算，全程参与监督。

（五）以创新机制为手段，切实加强整合资金的管理。一是县财政局设立财政支农资金整合专户。省、市资金下达后，及时划入支农资金整合账户，以确保支农整合项目的正常实施。二是资金实行报账制管理。项目实施单位要根据项目实施合同、项目实施计划和项目施工进度，提出用款计划并附报账凭证，经有关主管部门审查后，按规定程序报财政部门审批，办理拨款业务。三是对项目资金实行分期拨付和直接补贴两种办法。对基础设施项目，项目实施单位凭项目合同书、项目设计、项目实施方案、开工通知单提出预付资金申请，报主管部门和整合工作领导组组长审批，到财政局办理预付资金。项目启动资金一般不超过30%；项目经初验合格后，拨付财政投资的55%；项目的质量保证金一般留存15%，等到次年复验合格后予以全部付清。对于初验或复验不合格的工程项目，停止报账，待项目实施单位返工整改，经再次验收合格后方可报账，其整改费用财政不予支付。对农户自建的项目，如种草养畜、旱作节水、农民投工投劳等，验收合格后，通过乡镇财政所用打卡或发放现金的形式，给农民直接补贴。四是建立绩效考评制度。运用定量考评和定性考评相结合的办法，对投资在50万元以上的项目，按照项目完成数量、质量、项目实施的经济、社会效益进行综合考核和评估，明确奖惩措施和办法。五是实行分级监督检查制度。除国家和省、市统一组织的监督检查外，县领导组每年要对上年度整合资金组织一次全面检查，并对检查结果根据具体情况予以通报。主管部门、财政局和项目实施单位还要积极配合各级审计部门对整合资金的审计工作。

存在的问题及启示

在调查中，石楼县也反映出了目前影响和制约整合工作的主要问题：一是对上级投入心中无数，整合工作比较被动。现在，县里有了发展规划，有了年度实施计划，有了项目库，但上级财政和主管部门能投入多少，投资方向是什么，什么时候能到位，他们心里都没底。二是随时都要准备承担责任风险，压力大。当前，各项支农资金都是上级定项目、批项目，如果县里对下达的项目根据实际需要改变实施地点或调整项目内容，县级审计部门作为领导组成员，还知情，但遇到市里、省里指令性审计，县里就得准备承担挪用资金的责任。因此，今后在县级整合资金中，一是要上下联动，上级有关部门应该出台整合的相关政策，或者对政府支农资金实行切块下达的办法，由县里确定项目，或者允许调整余地大一点，手续简便一点，使县级整合资金变得更加顺利一些。二是要有长远意识，要做好具体细致的工作。整合支农资金是一个复杂的系统工程，是一项长期性的工作，不是权宜之计。因此，要以科学决策为前提，树立正确的政绩观，避免主观冒进和急功近利的做法；对需要整合的资金、投入的方向和地点、项目的实施以及资金的监管等，要进行系统安排，统筹考虑，做大量细致、周全的工作，不能顾此失彼，漏洞百出，否则，整合工作同样做不长久。三是要营造宽松的环境和氛围。应下放上级政府支农投入的项目审批权限，彻底革除因项目审批权限过高而导致的项目针对性不强、投入指标和资金到位晚等不利于县级整合资金的弊端。应改革目前主管部门既管项目又直接下达专项支农投入的做法，所有部门预算的支农专项都应当由财政部门下达拨款，这样便于县级整合和加强资金监管。坚决取消所有上级政府支农投入中不合理的配套要求，增强县级整合投入，集中使用资金的主动性。要继续深化省级以下财政管理体制改革。当前应当大力推行“省直管县”和“乡财县管乡用”的做法，并规范转移支付办法，做到转移支付指标早确定、早见面、资金早到位，同时减少专项转移支付，增加一般性转移支付。