在地方财政管理体制改革中，近年来一些省纷纷试行由“市管县”改为“省管县”，如湖北、湖南、辽宁、吉林、江西、安徽等。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》已明确指出：“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”那么，“省管县”财政体制对县域经济、城市结构及地方公共产品供给产生了什么影响？全面推行“省管县”财政体制又要处理好哪些关系？这些问题应引起重视。

“省管县”财政体制 缘何能促进县域经济发展

新中国成立以来，浙江省一直实行“省管县”财政体制，即省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等直接到县级政府。地级市的预算内财政收入仅限于地级政府所在市，与辖区内的县没有对应的结算关系，只在预算外收入上有结算关系。从2002年起，浙江省又将313项属于地级市的经济管理权限下放至经济发达的20个县级行政区。

“省管县”财政体制最明显的经济效应是促进了县域经济的壮大。浙江县域经济约占浙江全省生产总值和财政总收入的70%。2005年，58个县市中，财政总收入全部过亿元，地方财政收入过亿元的达55个。2002年有24个县进入全国县域经济基本竞争力百强县行列，2003年达到27个，2004年增至30个，连续4年百强县总数列全国第一。“省管县”财政体制之所以促进县域经济的发展，主要有两个方面的原因。

一是县级政府获得更多的发展权限。在“市管县”体制下，一些地级市把主要精力放在市区、郊区和开发区，对所辖县的发展并不十分关心，甚至不介入、不投入。有的市视县为附属行政单位，要求县的发展服从于市区发展的需要，在税收分成、基建投资等方面优先考虑市区，“市管县”变成了“市卡县”、“市刮县”。由于层级较低的政府离基层实际更近，同层级高的政府相比有信息优势，在“省管县”财政体制下，县级政府拥有了对县域经济的规划权和调控权，可以利用充分的信息优势，更好地实现资源配置，再加上从体制上阻止了地级市对县财政资源的索取，大大增强了县级提供地方性公共产品、发展县域经济的能力和积极性。

二是充分发挥省级政府的协调能力。较之“市管县”，省级能够集中更多的财力统筹地区之间的发展。如浙江省通过“亿元县上台阶”和“两保两挂（联）”、“三保三挂（联）”等政策，将发达县和欠发达县的积极性都被调动起来了。

如何选择城镇发展模式

有人认为，浙江由于长期实行“省管县”财政体制，小城镇发展很快而地级市发展相对缓慢些。从发展大中城市出发，不宜实行“省管县”财政体制。关于这个观点，要从以下两个方面考虑。

1.小城镇快速发展与地级市缓慢发展是市场选择的结果

浙江省大中城市数量偏少，许多地级市如同江南小镇；同时，小城镇数量多，分布密集。据统计，浙江省市区人口占总人口的比重明显低于全国平均水平，而小城镇的人口比例为全国平均水平的2倍多，每镇平均人口不足8000人，面积不足0.9平方公里。2003年全国1000个综合发展水平较高的小城镇中，浙江有268个，又是全国第一。

这种城市结构与“省管县”财政体制有关系，一方面是因为县级政府重点发展小城镇的积极性比较高，也能从省级直接争取到相应的财力支持。另一方面更为重要的是浙江现有城市结构的形成，起决定性作用的不是财政体制而是民营经济模式。政府固然可以通过土地制度、户籍制度以及基础设施等影响城市的形成及其规模，但关键是市场机制的作用。浙江许多小城镇的兴起，不是先有城后有市，而是先有市后有城，义乌稠城、苍南龙港、乐清柳市等就是典型的例子。同样，地级市发展相对缓慢，是因为地级市的地理分布不符合中小企业的发展要求，而小城镇则更能节省市场主体的交易成本。

2.应当优先发展大中城市还是优先发展小城镇

大中城市与小城镇各有优势。大中城市有明显的规模效益和集聚效益。大规模的市场能降低生产成本和交易成本；某些工业在地理上的集中，能推动相关行业的发展；交通运输业必须具有相当大的人口规模才能降低单位成本；规模较大的城市能提供受益范围更广的设施，如娱乐、社交、教育等；城市规模越大，中心地位越高，向外扩散力就越强。但是，城市不断膨胀，会出现诸如环境污染、交通拥堵、住宅紧张、地价上涨、犯罪率上升等“大城市病”，而且大城市无法吸纳更多的农村剩余劳动力。因此，发达国家除东京、纽约、伦敦等少数特大城市外，城市规模都不大。德国波恩地区经济发达，有众多的大中城市，但没有特大城市。法国虽然有巴黎这样1000多万人口的特大城市，但是绝大多数人口和产业分布在5万人以下的小城镇。瑞士至今没有出现100万人口的大城市，其政治、经济、文化中心分散在苏黎士、巴塞尔、日内瓦、伯尔尼等中等城市。

相反，小城镇可以增加更多的就业机会，减少甚至避免农村剩余劳动力向大城市盲目流动；可以带动农村二、三产业的发展；可以给农民带来全新的生活方式，推动农村社会的进步。当然，小城镇也存在基础设施差、占用耕地多等问题。

我国的现实条件决定，孤立发展大中城市并不可取，应当形成以特大城市为依托、大中城市并举、小城镇密布，层次递进、功能互补的城镇体系。

“省管县”财政体制 会不会影响地方公共产品的提供

有人认为，“省管县”财政体制下，地级市缺乏足够的财力，因而无法提供相应层次的公共产品。笔者认为，这个问题也要从不同角度分析。

1.地级建制并非必须存在

地方政府层级的多少，主要取决于地方公共产品需求和辖区人口数量这两个因素。根据世界上190多个国家和地区的统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个，占11%。在我国历史上，秦朝至民国末2100多年中，二级制的290年，占13.6%；虚三级制的610年，占28.7%；实三级制的600年，占28.2%；三、四级并存的276年，占13%；多级制的350年，占16.5%。据考证，我国地级建制始于东汉，时设时废，古时的州、府与当时的生产力水平和交通、通讯水平相匹配。20世纪90年代以来，高速公路、航空港的建设，电视、电话、网络的普及，交流和沟通十分方便和快捷，政府管理能力受地域限制的强度被显著弱化。所以，伴随着技术的进步，地方政府层级完全可以也应该减少。考虑到历史沿革，省和县不太可能被撤消，乡镇和地级市都有可能被裁撤。但从地方公共产品角度看，乡镇政府直接面向民众，如果撤消可能会影响公共产品的提供。可见，最有可能被裁撤的是地级市。

2.“省管县”的“强县弱市”体制也可以做得很好

浙江实行“省管县”财政体制50多年，地方公共产品的供给并没有因为地级市财政规模不大而明显受影响。相反，比其他省区做得更好，如连续13年保证教师、公务员工资按时足额发放。当然，浙江实行“省管县”财政体制，没有影响地方公共产品的供给，可能也有其特殊性。因为浙江是个小省，其陆域面积仅10.18万平方公里，东西、南北的直线距离最长也只有450公里左右。省内四通八达的高速公路，使4小时内可以到省内任何一个县，电话、传真、网络已覆盖全省，信息传递渠道多，而且确保畅通无阻。

“省管县”财政体制的推行 是否以增加省级建制为前提

有人担心，很多省级区划里县级单位有100多个，如四川省有181个，河北省有172个，河南省有159个。如果取消地级市，省级政府可能管不过来。于是有人建议根据民族风俗、地理位置、经济发展等情况，调整增加省级行政区划数量，以利于更加有效地行使管理职能。然而，增加省级建制所增加的行政成本与撤消300多个地级建制所获得的收益是否对称？这是有待考证的。

浙江在财政上实行“省直管县”体制，但是，行政上依然存在市管县体制，这种做法不利于行政成本的降低。如果全面实行省直管县财政体制，地级市体制必须随之调整。国外的做法可以借鉴。国外的地方政府有两种形态，一是区域政府，管理整个区域；一是城市政府，管理一个城市。城市政府归区域政府管辖。这种体制既有利于城市的发展，又有利于地方公共产品的供给。区域政府变成城市政府之后，多余的人员可采取分流的办法解决，现有人员的解决是短期的，发展是长远的，孰重孰轻应不难取舍。

当然，全面推行省直管县财政体制，必须理顺省与县政府之间的关系。一是厘清省、县政府之间的支出责任。目前，上下级的分工还模糊不清，如征兵费用、武警营房建设费用、社会保障支出、义务教育支出等应由省政府甚至中央政府承担，但却以县为主；环境卫生、大众文化、农业设施等本来应由县政府承担，目前有相当大一部分却由省政府甚至中央政府承担。如果由“市管县”改为“省直管县”，原来属于地级市政府的支出责任，必须按职能在省县之间重新划分。二是明确划分省、县政府之间的财政收入。最好的办法当然是省和县政府都拥有自己的税种。我国的行政框架决定，省和县级政府不可能直接拥有自己的税收立法权，但是应该拥有地方税种选择权，即所有税种均由中央政府立法，有些地方税种是否开征及采用什么税率，各省和县政府可自主决定。浙江是贸易大省，截至2004年底，全省4049个商品交易市场，成交额6384亿元。如果允许浙江征收税率为1%的市场交易税，一年就有64亿元的财政收入，比征收资源税更有意义。如果各县有税种选择权，就能减轻对省级财政的压力。三是建立和完善财政转移支付制度。对于县里来说，转移支付的数量和方法，是愿意归市管还是归省管的重要因素。如果由“市管县”改为“省直管县”，省对县的补助至少不比原先市对县的补助少，这样才会没有阻力。如果省级财政缺少一定的财力，要协调省内发达县与不发达县的差距，就面临较为严峻的考验。