2004年以来，湖北省在完善省以下财政体制方面进行了积极探索，实行省直管县（市）的财政管理体制，并着力实现与现行市管县的行政管理体制的有机结合与良性互动，在促进县域经济社会协调发展、缓解县乡财政困难方面取得了初步成效。

制度性因素对县域经济社会协调发展至关重要

从制度经济学的角度审视县域经济社会发展，可以发现，贯彻落实科学发展观，促进县域经济社会协调发展，需要研究解决制度性或体制性障碍问题。我国自古以来，县域行政区划是相对稳定的区域板块。县域经济社会协调发展的状况如何，直接关系到和谐社会、小康社会和社会主义新农村的建设。改革开放以来，湖北省县域经济活力逐步增强，得到了长足发展。但是，随着经济市场化改革的不断深化，县域经济发展迟缓的问题日益突出，经济运行质量不高，公共产品严重不足，可持续发展缺乏后劲，财政基本保障能力低下。这些问题既受要素禀赋和资本积累能力的制约，也与多方面的制度性或体制性因素密切相关。县级政府的经济社会发展职能与行政管理权限配置不合理，事权与财权不对称，导致县级政府管理经济社会事务的权力与财力严重不足。

根据现行的法律规定，我国目前的行政管理层次由中央、省、市、县（市）和乡镇五级构成。随着市场化改革的推进，更多的决策与事务逐步由过去的行政管理转变为市场主导，这种多层级的公共行政组织结构，容易导致重管制轻服务，使政府职能越位、缺位和错位，使参与利益博弈的主体增加，导致决策和管理信息传递缓慢，加大了管理过程的交易成本，降低了行政运行效率。从财政管理体制上看，省管市、市再管县（市）的财政体制使县级财权与事权不对称；部分市州经济发展缓慢、财力状况紧张，无力辐射、带动和支持县（市）域经济社会发展，还不同程度地集中所辖县（市）的财力，省对县（市）的政策扶持、资金支持也难以及时足额落实到位，省对县（市）财政管理信息缺失滞后，难以有效地加强对县（市）财政运行的及时指导与监督。

促进县域经济社会协调发展必须重视财政管理体制创新

贯彻落实科学发展观，加快县域经济社会协调发展，必须适应经济市场化和利益主体多元化的新形势，减少过多的行政层级和管理层次，建立具有效率的行政管理架构。政府的公共管理和公共服务职能在很大程度上是通过配置公共资源来实现的，而政府间财政关系是决定公共资源配置效率的重要制度性参数。作为规范各级政府之间预算收支范围和预算管理职权的财政体制，又直接关系到各级政府在财政管理中责权利的配置，是财政制度的核心。因此，在现行“五级政府”法律架构下，可从两个方面进行制度创新：一是在经济和社会事务管理层面逐步给县级政府扩权，赋予县级政府经济社会管理方面更多的权力和责任，逐步建立起扁平式的行政管理结构，提高政府行政效率；二是在现有的行政体制框架下改革财政体制，理顺省、市、县（市）三级财政的关系，实现财政体制与行政管理体制的融合，进而建立起促进县域经济社会协调发展的激励与约束机制。

（一）实行省管县（市）财政体制。长期以来，我国实行的是行政管理层次和财政管理层次相一致的制度，即一级政府一级财政，大多数时期基本实行的是省管县财政体制，自上世纪90年代“地改市”后实行“市带县（市）”，才开始实行省管市、市再管县的财政体制。随着市场经济体制改革的深化和分税制财政体制的确立，以市场为主的资源配置方式已经确立，地方各级政府逐步成为具有相对独立的经济社会利益和相对独立的发展目标的利益主体，政府间关系也逐步由过去的以层级控制为主要基础的行政服从关系，转变为不同利益主体之间的利益博弈关系。这既对行政管理模式转型和财政管理体制创新提出了新的需求，也为在现有法律框架内从经济层面实施体制和机制创新提供了空间。从长远看，随着环境和条件的变化，借鉴发达国家的成功经验，构建“三级政府”及与此相适应的财政管理体制，是建立公共服务型政府、提高行政效率的必然要求。近期内，在现行“五级政府”的法律框架内，从改革财政管理体制入手，实施省直管县（市）的财政体制，并与此同时实施“乡财县管”，则是财政管理体制创新的可行路径。

（二）实现省管县（市）财政体制与市管县（市）行政管理体制的融合，建立良性互动机制。在中央、省、市、县、乡镇五级行政管理体制下，在保证市一级继续履行对县（市）行政管理职能的同时，为了更好地调动各方面的积极性，共同促进县域经济社会协调发展，积极构建中央、省、市县三级财政管理体制，需要在省市县三级财政的运行中，建立起与省直管县的财政体制和市管县的行政体制相互依存、相互配合的良性互动机制，实现财政体制与行政管理体制的和谐共存、协调互动。

构建良性互动机制的实践探索

以消除制约县域经济发展的体制性和机制性障碍、创造制度环境为重点，近几年，湖北省财政部门在省委、省政府的正确领导下，坚持改革创新，综合运用财政杠杆，着力构建省直管县（市）财政体制与市管县（市）行政体制的良性互动机制。

（一）更新理财观念。一是落实科学发展观，切实履行公共财政的发展职能，把支持科学发展作为财政工作的“第一要务”，把富民强县作为财政工作的立足点，紧紧围绕做大财政蛋糕、做小财政供养系数、做优财政资源配置、做强财政公共保障能力的“四做”目标开展工作。二是按照构建社会主义和谐社会的要求，立足本职，着眼全局，不只是简单地算收支账，还须认真算好政治账、经济账，把财政工作放到经济社会发展的大局中去定位，保持正确的方向，增强主动性。三是坚持改革创新，不断规范管理。创新财政运行机制，规范预算管理制度，强化财政资金分配和使用管理，积极推进依法理财、科学理财和民主理财。

（二）理顺工作关系。坚持分类管理、权责统一和财政体制与行政体制融合的原则，围绕省市两级共同支持县域经济发展这一目标，进一步细化省管县（市）财政体制的具体内容，明确省、市、县三级财政的工作职责，理顺工作关系，在制度和机制设计上做到激励相容。财政预算体制、转移支付及专项资金补助、收入报解及资金调度、财政结算和贷款资金拨付等实行省财政直管到县。省级财政直接布置到县级财政的工作，包括财政预算管理，国库集中收付，各项转移支付及专项资金补助，贷款资金管理等。由市级财政继续履行对所辖县（市）财政的指导、支持和监督职能，同时，赋予市级财政对所辖县级财政改革与管理工作量化考核职能，发挥市级财政在省级财政决策中的参与作用和在县级财政管理中的指导作用。

（三）完善转移支付政策。根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，将省对县（市）的一般性转移支付分为均衡性、激励性和政策性转移支付三种形式。均衡性转移支付旨在解决“吃饭”的问题，均衡县（市）之间财政基本保障水平，实现公平目标；激励性转移支付旨在促进县（市）努力做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数；政策性转移支付旨在促进县级财政做优财政资源配置，做强财政公共保障能力，保证各项重大政策在县（市）得到全面落实。

（四）强化激励约束机制。一是激励做大财政“蛋糕”。建立地方一般预算收入特别是工商“四税”增长的激励性转移支付制度，将市州本级和73个县（市）分扩权县、扶贫县、一般县三种类型，增幅超过同类型平均增长水平的，以转移支付补助方式进行奖励，收入增幅越高，转移支付补助数额越大，调动各地发展县域经济、增加财政收入的积极性。建立省集中税收增量返还政策性转移支付制度，对市州级和县级，以2003年为基数，2004年—2007年新增上交省增量全额返还，用于推进乡镇综合配套改革和支持县域经济社会协调发展。二是激励做小财政供养系数。建立分流财政供养人员激励性转移支付制度，激励县（市）做好乡镇综合配套改革工作，推动县乡政府转变职能，精简机构，分流财政供养人员。落实中央财政缓解县乡财政困难政策，支持乡镇事业单位人员建立基本养老保险制度，推进农村综合改革。三是激励财政改革与管理。建立财政改革与管理量化考核激励性转移支付制度，促使县（市）进行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等财政预算管理制度改革和财政监督管理工作。建立落实农村义务教育、公检法司等政策性转移支付制度。四是激励市州支持县域经济发展。对相关市州，按所辖县（市）财政收入增长享受的省财政激励性转移支付补助额和市州本级对所辖县（市）财政补助增加额，给予激励性转移支付补助。

（五）创新财政扶持制度。积极落实各项支持农业和农村经济发展、促进农民增收的支农惠农政策；整合财政专项资金，支持特色产业、优势产业和新兴产业发展，推进新型工业化，增强企业自主创新能力；支持建立健全中小企业信用担保体系，缓解中小企业融资难的问题，培育和壮大市场主体；县（市）上缴省级财政新增建设用地有偿使用费的50%返还使用，积极为县域经济发展营造良好的环境；新增教育、卫生、文化专项倾斜分配；资金调度优先支持。

（六）健全财政管理体系。一是积极探索改革和完善县乡财政管理方式，根据乡镇经济发展、财政收入规模的不同情况，分别实行一级财政管理或“乡财县管乡用”等不同的管理模式。二是按照“弄清家底、分析结构、找出差距、制定措施、激励约束、分类指导”的思路，开展县（市）财政基本保障能力分析，为进一步研究支持县域经济社会协调发展的财政政策提供决策参考。三是开展县（市）财政预算合规性审核工作，督促县（市）做到依法行政，确保各项政策落实到位。四是推行财政与编制政务公开工作，做到财政预算管理与人员编制管理有机结合，公开财政管理制度，公开财政资金分配、使用和管理情况，公开人员编制情况，接受社会公众监督。五是建立财政工作联络组制度，对县（市）财政工作进行综合性的指导和管理，构建新的财政管理平台。六是按照制度化、规范化、公开化的管理要求，对全省财政改革与管理工作实行量化考核办法，明确市州、县（市）财政改革与管理工作的指导责任及工作要求。七是加强省管县（市）财政体制下的财政监督工作，明确财政监督检查机构对县（市）财政监督工作的职责，建立“内外兼顾、上下结合、收支并举、日常监督与重点监督相结合”的财政监督机制。

（作者为湖北省财政厅厅长）