目前一些地方的乡镇政府负债的总体规模相当庞大，乡镇财政已经超负荷运转。2004年江苏省徐州市的乡镇债务总额已达66.3亿元，相当于全市乡镇4.3年的财政总收入，平均每个乡镇负债5816万元；并且县、乡之间极不平衡、差异巨大。2004年末，乡镇债务最多的县达到22亿元、相当于该县2004年乡镇财政总收入的5.6倍。这就意味着，如果用这个镇的财政总收入还债的话，即使其财政总收入全部留用，并且其间一分钱不支出，也需要5年多的时间。沉重的债务，已使得乡镇财政如牛负重、举步维艰。

近几年来，乡镇的债务问题已经引起了各级政府的重视，中央和各级政府做了大量工作、采取了不少积极的措施，试图控制和化解乡镇债务，但是从整体上讲，收效并不明显，一些地方的债务还呈逐年增长的趋势。笔者认为，乡镇债务的形成，是复杂的经济、政治和社会矛盾在乡镇财政上的集中反映；解决乡镇财政债务问题，是一项复杂的系统工程，单靠乡镇政府的力量是无法解决的，需要各级政府、各级财政和全社会的支持。

1.统一思想，提高认识。乡镇的过度负债，已不单单是一个经济问题，更是一个事关全局的政治问题和社会问题。它恶化了社会信用环境，已对农村经济的发展、基层政权的巩固、乡镇政府的形象和农村社会稳定产生了一定的影响。各级政府尤其是县乡政府的领导，要切实认识到做好乡镇债务化解工作，是全面深化农村各项改革、切实加强基层政权建设的重要环节，是整顿农村经济秩序、加快推进农村经济社会发展的重大举措，是减轻农民负担、维护农村社会稳定的迫切需要；是实践“三个代表”重要思想，树立政府新形象的重要内容，是转变干部作风、密切党群干群关系的重要途径。各级政府特别是财政部门要从全局和战略的高度，增强做好乡镇债务化解工作的紧迫感和责任感。

2.切实转变乡镇政府的职能。近年来来，地方政府越位和缺位并存的现象十分普遍，经济欠发达地区的乡镇表现尤为突出。一方面是人员经费、行政成本不足、公益事业根本无力投入，一方面还要涉足生产、竞争性领域，支付数额不菲的费用。因此必须按照公共财政的要求，尽快分离政府公共服务职能与资产经营的职能，使乡镇政府从管理型向服务型转变，树立新的行政管理理念，强化公共服务的功能，为企业提供公共服务，为村民提供农村社会保障服务。乡镇政府要着眼于提供对辖域内民众福利和地方经济运转至关重要的基本公共服务，抓好基础设施建设，做好社会治安，为当地的经济发展提供良好的环境；对竞争性、赢利性强的领域不要插手，上工业、招商引资交给企业去干，农业结构调整交给农民去做，使政府最大程度上退出一般竞争性领域，以防范或有债务的累积和债务风险的形成。同时，要转变工作作风改进工作方法，改革干部考核和任用机制。不要样样工作都签责任状，每样工作都考核，都和乡镇领导的位子、帽子和票子挂钩；改变以数字论政绩、数字出干部的观点，采取自下而上的考核方法，让广大群众去评价乡镇干部的优劣和政绩。目前，尤其要取消对乡镇财政收入的考核，避免乡镇盲目追求高指标、层层加码的错误做法，杜绝乡镇好大喜功、相互攀比、随意举债、盲目投资的根源；使乡镇领导从整日借债上项目和拉税、买税的误区中解放出来。

3.完善现行的乡镇管理体制，为乡镇化解债务提供财力基础。一是合理界定县乡的事权和财权，改变目前事权与财权下放失衡，有限的财力与无限的事权相联系的错误做法。明确乡镇的事权范围，并赋予负责这些事权相适应的财权保证。属于乡镇事权范围内的事，乡镇政府必须去做，且必须做好。不属于乡镇范围内的事，哪级政府要做的就应由哪级政府出钱，而且要出够。只有这样，才能形成各收各的税、各管各的事、各理各的财的分级行政、分级理财体制，真正调动乡镇政府当家理财的积极性；才能保证乡镇政府依法行政的基本财力需要；才能分清支出责任，实现权、责、利相结合，财权与事权相统一，从根本上杜绝乡镇举债的根源。二是继续实行乡镇机构改革。加强机构编制管理，重新核定乡镇行政事业编制，由省实行总量管理。根据政府职能重新整合机构和岗位设置，严格按编制供应经费，真正做到减人、减事，减少供给。三是强化乡镇的财务管理，严格控制招待费支出。近年来，一些乡镇吃喝成风，下级请上级，上级招待下级，单位之间互请的现象非常普遍，甚至洗桑拿、上舞厅、买纪念品的费用也变成了招待费。有的乡镇每年要开支招待费几十万元，既败坏了党和政府形象，也已成为乡镇的沉重负担。必须采取措施加以限制和制止。四是加大对乡镇转移支付补助的力度。已经开展的乡镇事业单位改革，精简分流了一大批人员，从长远的角度讲，确实可以减轻乡镇财政的负担。但就现实而言，县乡财政需要支付分流人员一次性的身份置换费用，补交一直欠交的养老保险；原来的事业单位因改革而被撤消后，乡镇政府还要补发原单位欠发分流人员的工资。经初步调查，每个分流人员要支付3.5-4万元。这对于财力本就捉襟见肘的欠发达乡镇财政而言，又是一个沉重的债务负担。上级财政应当考虑乡镇财政的实际情况，加大转移支付的力度，帮助乡镇支付改革成本，解决分流人员的后顾之忧，巩固改革的成果。同时，上级政府要规范转移支付制度，增加对乡村公益事业的投入，让公共财政的阳光真正照耀到农村。

4.强化乡镇债务的监督管理，制止新的不良债务发生。一是要扎口管理乡镇债务。鉴于乡镇目前的实际状况，应规定由乡镇财政所统一扎口管理乡镇政府的债务，并赋予乡镇财政与之相适应的职责、权限，改变目前乡镇政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的状况。乡镇财政所要对乡镇政府历年来的债权债务进行认真的梳理，将分散在各个单位各部门的，有账或没有记账的属于乡镇政府的债权债务全部接收过来，发挥管理、监控和预警的作用。二是要规范管理，杜绝新债发生。建议在不打破现行乡镇预算体制的原则下，尽快推行乡账县管的乡镇财政管理方式改革，将乡镇总预算会计的业务统一上收到县乡镇核算中心核算，规范乡镇的收支行为。这样，乡镇政府每月的正常支出只有上级财政下拨的业务费用，有多少钱办多少事。乡镇机构改革后，事业单位已经大幅度减少，乡镇财政应将乡镇范围内所有事业单位的财务统管起来，统一核算。这样，乡镇事业单位的正常收入除了用于正常支出外，可以安排一部分用于偿还债务，还可以防止乡镇利用事业单位举借债务。同时，要延长乡镇干部的任职期限。保持乡镇干部特别是领导干部的相对稳定，乡镇干部的提拔和交流不能太频繁，避免一些乡镇领导的短期行为。三是要建立并完善科学民主的决策程序。保证乡镇政府的每一项重大建设项目和重大发展规划都经过科学民主的决策程序，建立严格而科学的决策责任追究机制，推进决策全程监督的进程，铲除乡镇政府债务危机产生的土壤。

5.区别责任，分级化解债务。乡镇的负债中内容繁多，有向银行、信用社、农村合作基金会的贷款，有向企、事业单位、县级部门和外县部门的借款，也有向单位、职工和农民群众的集资、借款，其中有乡镇政府为维持正常运转挪借的债务，有为招商引资、兴建学校、小城镇建设、农业产业结构调整所举借的债务，也有为完成收入考核任务借款垫付的税金、为收支平衡虚调的款项。笔者认为，乡镇现有的债务中，有相当一部分是由于上级请客、下级买单或上级决策失误、下级负责收摊所形成的，不能全盘推卸到乡镇政府的肩上。应当区别责任，其中属于乡镇政府责任的、理所当然地应由乡镇财政偿还；属于上级政府责任的，上级政府也要承担偿还的责任。一是农村中小学兴建维修，危房改造、教育布局调整等属于九年义务教育范畴的债务，是上级政府逐级压给乡镇办的，国家应当按照国家义务教育法的规定承担下来，用国家财政在每年增加的教育投资逐年偿还。二是因国家政策规定变化形成的如农民基金会债务。农民基金会是国家提倡、逐级压任务举办的，也是国家政策变化而终止的，其形成的债务，国家应付主要的责任；乡镇政府为保证社会安定，已经做了大量的工作，付出了相当的代价，但其债务的大部或全部应由国家财政和上级政府负债偿还。三是举办乡镇企业和农村产业结构调整所形成的债务。其中历史上因举办乡镇企业、产权制度改革、为企业担保贷款、强迫农民种植、养殖所形成的债务，因事过境迁，人事更迭，无法追究责任，但所欠下的债务是实实在在的。对这部分债务，国家和上级财政也应当承担一部分，通过加大转移支付，帮助乡镇政府偿还。四是农业综合开发的债务。其中有些项目因决策失误、情况变化等原因，农民根本没有受益或很少受益，自然也就不愿意还款，类似这样的债务，应当给予挂账核销。

6.多渠道化解乡镇债务。首先，要核实债权债务，全面清理各部门各单位债务额，摸清乡镇政府和乡镇财政所欠的各种债务的准确情况，为清理乡镇债务打下基础，这是开展债务化解工作的前提。其次，要积极稳妥地回收债权。对于其中党员干部职工的欠款，要运用行政、经济、法律等手段予以清理，限期偿还。对于农村税费改革后农民欠缴税费所形成的负债，要制定统一政策，在做好宣传教育工作的基础上，采取集中力量突击清收和组织专业队伍常年清收相结合的办法，有计划、有步骤地清理回收。第三，投入启动资金，化解三角债务。目前，乡镇政府与单位、单位与个人、乡镇与个人之间存在的三角甚至是多角的债权债务关系，要借鉴企业化解三角债的经验，投入少量的资金，通过不同债务、债权人之间的转账、抵账进行化解，使乡镇从债务网中脱离出来。第四，要规范会计核算行为。乡镇财政及有关单位的会计人员，要规范地执行会计制度，对账簿记录的往来款项进行认真清理，严格实行对一个单位只开设一个往来账户的规定，凡对同一单位、个人开设两个及两个以上往来账户，或对同一单位暂存、暂付款分别开设账户的，要合并冲销；对预先提取不需支付的费用，在报经乡镇领导同意后予以冲销；对因单位撤销、企业破产倒闭和其他原因确实无法落实的债权债务，编造清册，报乡镇政府和县级财政部门批准后核销。第五，要建立和完善偿债资金制度。多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金，加上清理盘活乡镇资产所形成收益的全部，乡镇当年新增收入所形成财力的一部分，作为偿债资金。偿债资金实行乡筹、县管、乡用的办法管理，由县级财政专户存储，分乡镇核算，任何部门、单位和个人不得挪用，以逐步化解偿债的压力。