近年来，中西部地区“吃饭”与“建设”的矛盾十分突出。因此，正确实践好“一是吃饭，二要建设”的理财方针，是中西部各级领导干部尤其是财政部门必须下力把握的重大问题。

量入为出 保障“吃饭”

民以食为天，财政以保“吃饭”为先。目前，中部地区的财政仍处于保吃饭的水平，有的甚至保吃饭也很勉强、很紧张，一个重要的原因是没有把握好量入为出的原则，没有做到有所为有所不为，主要有四种因素影响财政保吃饭。一是收入质量下滑。有的地方只追求GDP的增长速度，不注重实际效益，财政收入占GDP的比重不断下滑，有的以基层负债和“空转”为代价保财政收入增长，致使可用财力少，财政预算保吃饭的能力脆弱。二是供养负担过重。1982年、1988年、1993年先后三次进行了机构改革，但财政供养面和供养人员不仅没有缩小，反而出现了周期性膨胀，虽然财政收入每年持续增加，仍无法满足日益膨胀的供养需求，形成了收入“锦上添花”，供养“雪中无炭”的失衡现象。三是消费超前、奢糜。有的地方和单位不顾财力大上楼堂馆所，大购豪华车辆，大搞办公场所豪华装修；有的不顾财经纪律大手大脚花钱，超前消费、负债消费，造成财政支出失控。四是盲目投资建设。一些地方不顾承受能力用财政资金、财政担保、财政举债上项目、兴土木，想一口气干完多届多年才能完成的建设，结果项目未干完，财政已被拖得疲惫不堪，吃饭不保，运行艰难。

保“吃饭”事关党和政府形象，事关民心向背，是各级党委和政府时刻关注的大事，也是财政部门的首要职责。必须面对财力，量入为出，实现确保。笔者认为，强化财政对“吃饭”的保障功能要把好“五关”：

1.强化深化机构改革，把好财政减负关。要按照精兵简政和企业化管理的事业单位从财政供养领域退出的原则，深化机构改革。清理分流超编人员，按编制安排人员经费；清理清退临时人员，控制临时人员支出；清理行政事业单位经营的出版社、杂志社、培训中心、招待所以及一些民间性的协会、学会、研究会，让其进入市场，自主经营，自谋自养。

2.实现工资统发，把好防范拖欠关。要把工资作为财政的第一支出，实行全额预算，全员统发，不留缺口；要完善工资专户管理，实行封闭运行，严格按规定比例将收入及时划转专户；要建立工资发放的行政奖罚机制，严防拖欠。

3.强化预算约束，把好资金分配关。要切实强化预算的约束力，未经批准的超预算支出不得追加。要研究制定行政事业单位人员经费和公用经费支出的统一标准，基本统一行政事业单位津贴、补贴、奖金发放额度，解决部门单位之间的苦乐不均；要按编用车，按车定费，并逐步推行公务用车货币化；要控制会议费，实行会议费包干制度。

4.实行国库集中支付，把好消费支出关。取消各预算单位的支出账户，支出通过国库单一账户体系“直达”商品和劳务供应者或用款单位，减少资金支付的中间环节，提高财政支出的透明度。要用国库集中支付制度来防范财政资金的集团消费和超前消费，对购置高档小车、高档办公设施和高消费娱乐活动等支出，国库要严格把关，控制支付。

5.加强借贷管理，把好财政举债关。行政事业单位借款用于公用和业务经费支出，不得作为支出基数，财政一律不追加和弥补，不负责偿还。对需财政性资金偿还的政府建设性借款和贷款，必须事前报批，控制总额，视同预算内资金纳入管理，做到借贷有尺度，支出有效益，管理有账目，偿还有来源，防止盲目举债建设，影响财政平衡和运转，影响财政保吃饭。

加大作为 拉动“建设”

财政作为国家宏观调控的重要手段，应该有为，必须有为，要千方百计“抠”钱搞建设，越是只能保吃饭越是要省钱搞建设，以建设促发展，以发展保“吃饭”，绝不可竭泽而渔，杀鸡取卵，消极被动保“吃饭”。财政加大对建设的投入力度，关键要解决好“钱哪里来”和“钱怎么投”两大问题。

静态而言，建设资金与吃饭资金是此长彼消的关系，集中财力搞建设，要做到聚财有方、用财有度。当前，可从四个方面集中建设资金。一是压缩“吃饭”规模。一些地方财政供养标准特别是业务成本普遍偏高，压缩的空间和节约的潜力较大，要以部门预算改革和国库集中支付改革为契机，把该降的标准降下来，该压的成本压下来，节约资金用于建设投资，提高建设资金的预算比重。二是深化财政改革。要把财政改革作为筹措建设资金的重要手段。加大“收支两条线”改革的力度，把所有非税收入纳入财政管理，实行政府所有、财政所用、部门预算、收支脱钩，彻底打破部门收部门用的旧体制，使非税收入成为财政增加建设资金的重要渠道。扩大政府采购范围与规模，把政府采购节约的财政资金转化为建设资金。三是盘活存量资产。土地是政府最大的财富，要通过建立土地储备制度，由政府垄断土地一级市场，最大限度地盘活土地资产，实现以地聚财，以地换路，以地兴城，以地引资，以地建厂。城市的基础设施、市政设施是城市政府宝贵的存量资产，要搞好其经营权、广告权、冠名权等市场化运作，用无形资产置换建设资金。四是适度举债筹资。对一些事关大局、事关发展的基础设施和一些效益较好的建设项目，可以按照“控制总额、偿还有源、防范风险”的原则适当举债筹资，用作项目的启动资金，引导金融资金和社会资金的投入。

按照建立公共财政框架的要求，转变财政投入方式，减少财政直接投入生产性领域的资金，更多地采取补贴、贴息、垫息、奖励等手段间接投入，带动信贷资金和社会资金的投入，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用，确保财政资金投入有度有为。具体讲可做如下几个方面的探索。

1.建立农业产业的补贴机制。农业是基础产业也是弱势产业，各级财政要通过补贴、奖励、贴息、直接投入、转移支付等方式加大投入，以引导信贷资金和社会资金更多地投向农业。

2.建立高新技术产业的引导机制。发展高新技术产业是促进产业升级、增强企业竞争力的关键环节，内陆地区更要注重运用财政资金和财政政策刺激和保护高新技术产业的发展，提升区域经济的整体水平。要逐步建立政府采购高新技术项目制度，有重点、有目标地选择一些关键技术，由政府出资买断，作为股份投放市场；要实行有利于高新技术企业的税收制度，积极建立“高新技术产业发展基金”，引导和扶持高新技术产业的发展壮大。

3.建立基础设施建设的补偿机制。从地方经济发展的角度来看，基础设施建设不仅本身就是经济增长的拉动点，更重要的是它可以改善区域投资环境，为其他产业的发展创造条件。但基础设施建设需要大量的资金投入，投资回报率又不高，政府和财政必须高度关注，要采取财政补贴、转移支付、政府定价、资源补偿、承担风险等形式补偿基础设施投资，增强信贷资金、社会资金投向基础设施的吸引力。

4.建立财源建设的扶持机制。要建立引导基金和信用担保基金，采取以奖代投、贷款贴息等形式，把财源建设纳入财政扶持的重点范围。要扩大财源建设扶持范围，不论工业、农业，不管国有、民营，只要项目有优势，有潜力，就可纳入基金引导和担保服务范围。

高超运作 化解矛盾

在经济不发达、财政实力不强的情况下，要满足好“吃饭”与“建设”的需要，确实十分困难，压力很大，但保障好这两方面的需要，又是现阶段财政不容回避，必须认真解决好的问题。为此，要妥善处理和化解一些现实矛盾。

支出扩张与财政风险的矛盾。当前，财政刚性支出多、政府债务大、建设任务重，财政支出扩张较快，财政工作承受的压力极大，有些地方甚至出现了财政风险。要积极做好防范和化解工作，建立预警机制，研究制定有效措施。要建立财政后备金制度，在编制预算时留有余地，拿出一定比例财力作为财政后备金，用于防范和处理突发性的减收增支因素。要调整财政建设性支出投向，下决心从竞争性经营领域中退出，并按照“谁受益，谁还贷”的原则，建立还贷偿债机制，规范举债建设，切实防范财政风险。同时，还要加大一般转移支付力度，对经济困难、收不保支的县乡给予必要的支持，确保基层政权稳定。

支出紧张与管理缺位的矛盾。一方面是财政支出紧张，另一方面是管理缺位，财政资金的使用未实现应有效益。必须深化改革，强化管理，充分提高财政资金的使用效益。要按照公共财政的要求，合理确定政府支出范围，充分把财政资金投向公共产品、公共服务方面，提高财政引导经济建设的能力。要建立建设项目评估机制，对不能立项和可立可不立的项目不得批准立项，不得向上申报，不得安排财政资金；对项目完成情况要进行检查验收，实行跟踪问效，防止建设资金被“消费”掉。要建立效益责任机制，对达不到预期效果尤其是挪作他用的财政投资项目，可实行预算抵扣，强化财政资金的效益意识。

建设小康与过紧日子的矛盾。是什么样的财政就过什么样的日子，当前要大力提倡过紧日子，并把它作为落实中央精神的重要体现，作为安排财政支出的基本原则。要实行预算约束，所有财政性支出都要精打细算，预算到项，勤俭节约。要实行增幅控制，对消费性支出严格控制增长比例，原则上实行零增长，突破控制形成的支出缺口，财政不予消化和弥补。要实行责任追究，对违反财经纪律讲排场、比阔气、大手大脚花钱等各种铺张浪费行为，要严肃处理。

法定支出与财力有限的矛盾。当前，各个部门都有其特殊性，导致法定支出比例设置较多。据统计，若全部按法定支出比例安排到位，将大大超过整个财政支出盘子，财政很难平衡。面对法定支出与财力有限的矛盾，要按照财政增长的实际可能，确定重点支出的标准，科学、合理、公平地分配财力，既保证重点，又兼顾其他，弹好钢琴。