我国的“收支两条线”管理制度改革发轫于上世纪90年代初。1996年，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确预算外资金是国家财政性资金，要上缴财政专户，实行“收支两条线”管理。2001年国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，以收支脱钩、收缴分离为核心内容的“收支两条线”管理改革迈出了实质性步伐。目前中央批准的收费项目约90%已纳入预算，政府性基金已全部纳入预算。今年以来，又进一步扩大了“收支两条线”管理范围，在原来对行政事业性收费、政府性基金和罚没收入实行“收支两条线”的基础上，又将国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金等政府非税收入，纳入“收支两条线”管理范围。改革预算外资金收缴制度，实行收缴分离，建立“单位开票、银行代收、财政统管”的非税收入收缴制度。

经过多年探索和实践，“收支两条线”改革取得了明显成效，有效制止了“三乱”行为，促进了经济秩序的好转，并集中了国家财力，增强了宏观调控能力，有利于强化权力监督制约，从源头上防治腐败。由于种种原因，改革仍存在一些问题和障碍，深化改革任重道远。一是思想认识还不到位。仍有一些部门和单位的领导将预算外资金习惯性地视为自有资金，要求收缴多少就要支出多少，不愿意接受统一管理。二是法律法规不健全。目前，“收支两条线”管理制度改革的依据散见于党中央、国务院、中纪委、监察部和财政部等部门的各类文件中，在国家层面缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规，这既不符合依法行政、民主法治的要求，也使得“收支两条线”管理制度刚性约束不足。三是“收支两条线”管理的范围需要进一步扩大。目前，除罚没收入、基金收入以及纳入预算管理的行政性收费收入在“收支两条线”方面取得较大进展外，其他政府非税收入如国有资产（资源）有偿使用收入、国有土地收益等纳入预算内管理的力度不够，尤其是从全国来讲，还没有一个统一的可操作的管理办法。四是收支管理不完善。中央和地方对预算外资金等非税收入还未全面实行收缴分离制度；实行收支脱钩后一些地方应收不收、收入欠缴和入库不及时已成为当前“收支两条线”管理中一个突出的问题。很多地方还存在以收定支现象，没有实现真正的收支脱钩，滥支乱用、截留挪用、坐收坐支问题仍然存在。特别是高等院校收费和电视台收取的广告收入等非税收入，管理难度很大。一些部门和单位为逃避财政管理和监督，将行政事业性收费作为经营服务性收费管理。五是监管有待加强。现行监管体制，管理权力分散，政出多门，信息不畅通，降低了管理效率，增加了监管成本。对“收支两条线”管理缺乏法规支撑，使负有主要监管职责的各级财政部门日常监管弱化。处罚力度不够，重检查轻处理，致使违规行为尤其是违规人员得不到应有的严厉处罚，一些问题屡查屡犯。六是相关配套改革还不到位。由于我国的事业单位改革、津补贴制度改革、公费医疗制度改革等各项配套改革都还没有完全到位，对部门非税收入的使用很难进行科学、合理地规范。

按照科学发展观、构建社会主义和谐社会和建立适应社会主义市场经济体制的公共财政的要求，我国应进一步提高政府非税收入“收支两条线”管理的层次和深度。从长远看，应取消“收支两条线”的概念，将预算外资金统一界定为“非税收入”，建立统一完整的国家预算。一是通过完善财税体制，深化税费改革以及加强法制建设等，将一部分收费、基金纳入税收管理；二是将其他各类行政事业性收费作为非税收入管理，从而强化财政对基金、收费的预算管理力度，建立完整统一的公共财政体系。从近期看，应从以下方面进一步深化“收支两条线”管理改革：

1.统一思想，确保各项改革措施继续推进。“收支两条线”改革的深化，很大程度上依赖于思想观念的更新。要通过各种方式，继续加大对改革的宣传力度，使各地方、各部门和各单位统一认识实行“收支两条线”的重大意义，摒弃一切与社会主义市场经济体制要求不相符的做法、认识，达成非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的共识，深入贯彻落实党中央的要求，高度重视、全力支持和配套改革工作。当前尤其要注意改革成果的巩固，绝不允许出现名义上收支脱钩，实际上明脱暗挂甚至全额返还等回潮现象。建议中纪委在全会或以其他形式继续提出要求，以利于统一认识，和谐推进。

2.加快立法，将“收支两条线”管理纳入法制化轨道。要适应进一步完善社会主义市场经济体制的要求，在多年预算外资金管理实践经验的基础上，尽快出台非税收入以及“收支两条线”管理的法律、法规，统一全国的非税收入管理规则，确立“收支两条线”管理制度的法律地位。按照公共财政的要求，将所有政府非税收入，包括政府部门和单位依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的所有收入，均纳入“收支两条线”管理。从法律层面上规范和约束非税收入的项目审批、标准制度、征收管理、财政分配、资金使用和监督检查等活动，改变目前政出多门、口径不一、管理松散的局面，真正实现依法理财。

3.深化改革，推动“收支两条线”管理向纵深发展。进一步增加实行“收缴分离、收支脱钩”管理的广度和深度。一是继续进行行政事业性收费、基金等清理整顿、研究工作，尽快确定目前性质较难确定的收费项目管理制度，逐步将政府性规费全部纳入预算管理，实现全口径预算。二是全面建立“单位开票，银行代收，财政统管”的非税收入征管体系，深化收入收缴管理改革，继续扩大收入收缴改革试点范围。三是实行彻底收支脱钩，强化财政综合预算管理。预算外资金模式已明显不适应市场经济体制下建立健全公共财政体系的要求，应将所有政府非税收入全部纳入预算管理。通过编制财政综合预算，合理核定部门和单位预算支出标准，使非税收入的收缴与管理同执收部门和单位的收入彻底脱钩。同时，提高部门预算编制水平，按照公共财政管理体制的要求，保障部门和单位履行职能所必需的经费开支。四是继续深化国库集中收付制度改革，提高国库管理工作效率，加快资金拨付进度，按照人大批准的预算及时核拨执收部门和单位的正常经费，确保执收部门和单位工作正常开展。

4.建立机制，加强政府非税收入的征管工作。一是建立有效的政府非税收入制约和激励机制。加强对政府非税收入征收工作的监督管理，凡国家规定应当收取或取得的政府非税收入，执收部门和单位必须严格按照规定范围和标准及时足额征收。同时，在相关体制、机制、制度仍不完善的情况下，为保证收入水平，相对降低改革成本，作为过渡性措施，应考虑在政府非税收入管理政策和部门预算编制中建立一种激励约束机制，以调动执收单位积极性，确保应收尽收。二是加快“金财工程”建设，实现数据信息资源共享。“收支两条线”管理是一项复杂的系统工程，必须依靠现代化的网络信息技术。结合“金财工程”建设，建立起完整的非税收入的收入记账、会计核算、国库集中收付等信息共享、相互衔接的“收支两条线”管理体系，实现非税收入信息在财政部门、主管部门、执收部门和交款人之间的信息互通，确保政府非税收入及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用现象发生。三是建立财政预算资金绩效评价制度，加强对政府非税收入使用情况的监督，提高资金使用效益。

5.加强监督，保证“收支两条线”管理各项规定的贯彻落实。建立监督检查机制，构建以立法机关监督为保障，财政、监督、审计监督为主体，公众和媒体舆论监督为基础的多层次监督体系，整合监督资源，形成监督合力。认真贯彻执行《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规，加大查处力度。对检查中发现的问题，除了要严格按国家有关财政法规规定处理外，还要按有关法规要求，严格追究相关责任人员的责任。建议立法机关和中纪委、监察部进一步加大执法监察和执纪力度，以严明的法纪保证改革的深入。

6.配套改革，为彻底实现“收支两条线”管理创造制度条件。“收支两条线”改革涉及到各个方面的利益关系和工作方式上的调整，不能单兵推进，必须协同作战。特别是到目前改革攻坚阶段，没有相关改革的配套，不可能取得彻底成功。因此，在进一步深化部门预算、国库集中收付等财政相关改革的同时，尽快出台规范的工资和津补贴制度，弱化狭隘的利益驱动；加快行政事业单位国有资产管理制度改革，堵塞不规范的收入来源；加快事业单位体制改革和乡镇机构改革，跳出“以费养人，以人收费”的恶性循环，等等。多项相关改革的同步推进，将为“收支两条线”改革深化创造必要的条件。