部门预算编制改革和国库管理制度改革的实施，不仅规范了部门预算的执行，加强了财政资金监管，提高了财政资金的使用效率，对于提升财政整体管理水平、促进部门依法理财也起到了重要的推动作用。但从实践来看，预算管理思路、执行组织方式和手段等方面还存在一些问题，在一定程度上影响了部门预算执行的规范性和流畅性，需要进一步深化改革，逐步加以解决。

规范部门预算的收支范围

按照当前部门预算改革的实际运行方式，部门预算包括部门一般预算收支、基金预算收支、预算外收支、经营性收支和其他收支等若干项。这些资金性质不同，管理办法不同，既不利于对部门预算执行情况的及时全面考核，也不利于加强对财政资金的监管，客观上需要对部门预算的收支内容和执行方式进行统一规范。

一是取消预算外资金这一属性划分。预算外资金虽然名义上属于财政性资金，但使用和管理要实现完全和彻底统筹，难度仍然很大。随着“收支两条线”改革的逐步深入，部门预算外资金的规模已大幅缩减，并且事实上已经作为政府统筹财力综合安排政府及部门的相关支出，因此可以考虑摒弃“预算外资金”这一属性分类，而将其分别并入一般预算和基金预算，彻底纳入预算管理。

二是经营性收支不纳入部门预算管理。按照公共财政体制框架的要求，政府部门支出属于当然的“公共产品”，理应由财政负担，政府部门自然也应该存在经营性收支。按此思路，对当前部门经营性收支应予区别处理：（1）属于下属事业单位的收支行为，可以结合事业单位的改革，实行与主管部门脱钩管理，将其作为自收自支或财政补助单位管理，其经营性收支不再汇总反映到上级主管部门收支之中。（2）属于将行政事业性收费转为经营性收费的情况，应结合贯彻实施《行政许可法》，严格界定收费性质，确属经营性收费的，按前述处理，并将执收机构从部门剥离出去；不属经营性收费的，应按照“收支两条线”的有关规定全额缴入金库，支出由财政统筹安排。总的目标就是要严格政府预算和部门预算的范围，将经营性收支从部门预算中剔出。

三是严格管理其他收入。目前部门“其他收入”构成主要是指部门资产出售、转让取得的收入，以及捐赠收入等。根据现行政策，上述收入实际上均为应缴金库的一般预算收入，严格意义上的部门自有收入很少。因此，对部门的各类收入应严格区分性质，对于出售、转让、出租、租赁等方式取得的国有资产经营收入，基本建设结余收入，国内外的捐赠收入，以及其他应缴金库的收入，必须按规定解缴入库；确属部门的其他收入，也需要进一步严格管理，比如实行财政专户核算，或者全部缴入金库，总的目标是其收支过程和执行结果能够纳入财政监控。

通过上述整合后，理论上部门应不再有其他收支行为，部门预算的内容更加清晰规范，便于组织执行，便于及时监控。

完善部门预算的调整机制

“预算执行结果就是决算”是一种理想，但我们现在还达不到这一目标，除受预算本身的准确性制约外，还在于从预算执行到决算的过程中还存在很多障碍因素，尤其是当前我国经济处于高速发展和体制转型期，部门预算的调整有其客观必然性。但是，部门预算的调整是一个复杂的过程，必须有明确的权限和控制机制，既要满足财政监管的目标，也要考虑调动部门的积极性，在财政与部门之间找到一个合理的结合点，以实现财政监督与部门管理之间的协调与平衡。我们认为部门预算的调整权限应该根据调整的具体情况来确定，至少要考虑以下三种情况：一是科目之间的调整。在“类”级科目之间进行调整的，应由财政部门批准，一些法定支出及重要支出，比如教育支出、科技支出、农业支出、卫生支出、社会保障支出的调减，还应该报政府或人大批准；有些重要的款级科目，比如“普通教育”与“职业教育”、“成人教育”之间的调整也应报财政部门批准；“项”级以下科目之间的调整，可由部门自行调整。按照下一步政府收支分类改革思路，支出的经济分类办法实施后，相关的权限也可比照上述原则来掌握。二是项目之间的调整。部门因事业发展计划变更或者其他方面的原因导致项目预算的变化，可以按照项目性质、金额大小等标准，由各级财政结合自身实际情况确定审批权限。三是部门执行主体的调整。原批准单位的项目预算需要在部门内部单位间调整执行的，如果用途不发生变化，可由主管部门批准报财政备案；若改变用途的，须报财政部门审批。考虑到部门的级次情况，部门也需要将相关权限在本部门各级之间作明确划分。

完善技术支撑，规范部门预算的执行方式

实施国库集中支付改革后，部门预算的执行已经部分使用计算机网络系统和支付软件来承担，但部门预算的调整和部门其他收支的执行并没有纳入系统管理，需要进一步完善软件功能，规范执行方式。根据当前预算管理和国库支付的实际情况，应着重解决三个方面的问题：

一是统一预算管理与资金支付的数据库及软件。国库集中支付已经实行微机网络化管理，客观上要求有与之配套的支出预算指标管理系统，以实现财政与各部门之间，与人民银行国库部门、代理银行之间，以及财政内部各部门之间的数据基础统一、动态准确，切实提高财政支付效率，及时发现和解决部门预算执行中出现的问题，在事前和事中加强财政资金监控、加强单位财务监管。

二是将预算管理延伸到部门和单位。当前预算管理最大的障碍就是没有一套功能完善的软件，一些正在使用的软件，仅限于满足财政部门内部记账的功能，最多也只能实现从财政到部门的单项操作。根据财政改革的进展，预算管理和支付管理已不仅限于一级预算单位，而是深入到二级预算单位及其以下的级次，在这种情况下，财政对部门的追加预算、部门对预算的再调整都可能涉及到多个层次的多个单位、多个项目，工作量大，也容易出现差错。一些部门不愿调整预算而随意划转资金，一个重要原因就是预算调整的程序复杂，操作不便。解决的思路是通过网络和软件，建立财政和部门之间“双向行驶”的快捷通道，实现支出预算指标从财政到部门的“正向分配、逆向调整”。财政对部门的分配只到一级部门，对所属二级及其以下单位的细化由部门具体落实，最后由部门汇总后返回财政。部门对年初预算及追加预算的调整，也通过网络编制调整方案，逐级上报审批后返回财政。上述运行过程只需严格遵循设定的权限即可，结果将自动更新系统中的部门预算数据，从而达到系统中的部门预算随时保持动态准确，确保部门预算的执行始终保持与调整预算一致，执行结果，自然就是部门决算。

三是要动态反映部门其他收支的执行情况。当前对部门预算执行的监控还仅限于财政性资金部分，除此之外部门其他收支的执行情况则没有一个畅通的渠道来反馈，只能通过部门决算来了解，不利于适时、全面掌握部门预算执行的相关信息。理想的方式是，除财政性资金之外，部门用其他收入安排的支出，也应比照财政性资金的支付方式，部门将具体使用科目、数额、用途等具体信息录入系统，收支总额和结构的调整，也通过系统完成。只不过其他收支的执行和调整可不经财政部门审批，由部门自行处理。

解决部门经费的多级供给问题

虽然财政管理体制对政府间支出范围的界定是明确的，但实际上仍然存在不同级次之间相互“给钱”的情况。比如一些部门或单位从本系统将资金补助到非直属的下级单位；也有下级财政对上级部门给予经费补助，部分垂直管理部门更是存在多重经费来源。就其原因，有的是经费负担机制带来的，有的是管理不规范造成的。单位级次与经费负担级次之间的不对应，影响了部门预算的正常执行：除本级以外其他各级财政安排的资金，往往都是年度执行中给予的一次性补助，难以纳入年初预算，这部分支出因此同时脱离了上下级财政的监控，既影响年初编制的部门预算的准确性和严肃性，也容易出现部门与财政之间支出的重复列报或漏报的情况。

解决上述问题的途径和方式：全额拨款的行政事业单位的经费全部由同级财政负担，由同级财政实施资金支付，决算支出全部列本级支出。具体可以从两个方面入手：一是规范经费供给渠道。按照事权与财权对等的原则，将多级负担体制调整为单一负担体制，下级财政应负担的支出基数和增量，通过政府之间的财力转移划转到上级财政，由上级财政一并纳入该部门年初预算安排。二是确定支出的列报级次。预算编在哪一级，支出用在哪一级，决算就列报在哪一级，彻底杜绝当前多级列报的问题。

建立实施部门预算执行情况的报告和评价制度

部门预算在年度执行中或者年度结束后，对预算执行情况进行回顾分析，总结成功的经验，及时发现并解决存在的问题，可以更好地组织预算执行，有利于进一步准确、科学编制下一年度的部门预算。因此，应完善相关法规制度，督促部门从预算执行的角度，全面分析各项事业发展计划的完成情况，各项法规、制度、政策的贯彻落实情况，总结成功的经验，分析存在的问题，提出解决的措施等。关键是要实行定期报告制度，各部门每年向人大、政府等领导机关书面报告本部门预算执行情况，并报送财政、审计等有关部门。

针对当前部门预算执行中存在的一些问题，建议引入审计鉴证制度。即部门预算执行结束后，由同级审计部门先行对其合法性、合规性和绩效性进行审计，出具明确的结论。这样既便于人大常委会的审查，也便于财政部门批复部门决算，同时，有利于部门加强财务管理，增加理财的公开和透明程度，有利于增强政府公共政策决策的规范性和科学性。

进一步深化部门预算改革

部门预算编制改革和国库管理制度改革的关系非常紧密，分析国库集中支付改革存在的问题，很多都与预算有关，因此，为适应国库集中支付改革的需要，必须继续深化部门预算改革。

一是适当调整对补助单位和转制单位的预算编制方式。不同于全额拨款单位，对大中专院校、科研单位和医院等单位（包括转制事业单位），财政预算安排的主要原则是适当补助。按现行的预算编制方式，财政补助资金最终要分解落实到各单位人员工资、公用经费和专项经费等类别的具体项目上。实际上，财政补助只占这些单位收入来源很小的份额，从预算的角度看，财政补助可能不足以满足工资、公用经费中的任何一项，硬分的结果是两块都不完整，两边都需要单位“拼盘”，因欠缺准确性，必然损及预算的严肃性；从执行的角度看，财政对工资的直接发放、对政府采购的集中支付等，都可能会动用单位的自有资金，而不仅仅限于财政拨款，使得整个支付程序复杂、效率低下。因此，对上述单位的预算安排方式，建议进行适当调整，财政补助资金不必安排到人员经费和公用经费等具体项目上，而全部作为专项补助资金，由单位统筹安排使用。对于主要用于转制单位发放人员工资或离退休费的补助资金，为确保资金的用途不变、额度不减，建议将相关人员划归社会保障部门统一管理，财政支出预算也相应划转。

二是改进部门预算中政府采购预算的编制方式和管理，硬化政府采购预算的约束力。为全面深入贯彻实施《政府采购法》，根据预算编制和执行的实际情况，需要集中解决三个方面的问题。一是改变形式。将政府采购预算由部门预算的附加表调整为主表，在按功能和经济分类的基础上，进一步划分为“政府采购预算”和“非政府采购预算”，变“游离型”为“嵌入型”。二是拓展范围。政府采购预算要力求完整准确，既要反映生产建设性支出的采购数额，也要反映正常运转支出（公用经费）的采购数额；既要反映集中采购支出，也要反映分散采购支出。三是适时调整。按照前面的设想，部门采购预算应随部门预算的调整而调整，并通过网络系统及时处理，以便随时掌握政府采购预算的动态情况，监控和督促部门政府采购预算的执行。