怎样把财政收支大账做得更细？天津市财政局在这方面做了有益的尝试。他们将多年固有的预算收入分类，扩大到预算外收入和社会保险基金收入等诸多领域；支出分类打破了原有按经费性质划分的格局，实现了按支出功能分类和经济分类的转变，目前已完成预算编制和收入、支出预算执行等模拟试点工作。

收支分类改革天津先行

我国现行的政府收支分类体系，已沿用30多年。随着市场经济发展、公共财政体系的建立以及预算管理制度改革的推进，现行收支分类体系的弊端愈益显现：一是支出按功能分类，不能完整反映各部门职能活动，预算管理缺乏透明度，不利于各级人大和社会公众全面了解政府收支活动，依法实施财政监督；二是收支分类体系设置不全，缺少规范的支出经济分类体系，不仅影响了预算的科学核定与执行，也不利于从经济性质的角度分析和管理财政支出；三是现行政府收支分类，只反映预算内收支，不包括预算外收支和社会保险基金收支，政府收支分类涵盖范围偏窄，不能反映政府收支活动全貌；四是口径不够规范，与国际通行的分类方法和国民经济核算体系不一致，不利于国际财政经济比较与交流。

为全面准确反映政府收支活动，进一步提高财政管理的科学性、规范性和透明度，促进各项财政改革不断深化，2005年年初，财政部、中国人民银行和国家税务总局联合印发《关于进行政府收支分类改革模拟试点的通知》，确定天津、河北、湖北、湖南、海南5个地区和中纪委、科技部、水利部、交通部、国家环保总局、国家中医药管理局6个中央部门为政府收支分类改革模拟试点单位。此次改革试点，主要模拟财政部《政府收支分类改革方案》所设分类科目在预算编制和执行等环节的使用情况。模拟试点过程中，预算编制的主要流程和管理模式基本保持不变，预算平衡口径及政府性基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式不变。通俗的解释，政府收支分类改革就是把国家和地方的“账本”记得更细，更有条理，让“当家人”管到油米柴盐，让家庭成员一目了然家庭的全部收支状况。

天津具备改革先行优势

天津市作为先行改革的试点地区，具备了一定的工作基础和技术优势。从1999年开始，天津市便实行了预算管理制度改革，在全市范围内推行了标准周期预算管理制度，改进了预算编制方法，细化了预算编制内容，规范了预算编制程序，完善了定员定额体系和项目备选制度。从实际运行效果看，通过几年的改革实践，预算管理的法制化、科学化和规范化程度有了明显提高，资金收支状况较改革前有了明显改观，得到了各方面的充分肯定。与此同时，天津市加快了预算管理信息化建设，建立了财政、国税、地税、国库、市级预算单位，以及区县财政部门间的广域信息网络，开发研制了涵盖预算管理全过程的软件系统，基本实现了预算编制、预算执行和决算的网络化、数据化管理，培养了一批熟悉预算管理工作，能够熟练操作计算机网络和软件系统的预算管理干部队伍。近年来，天津市财政、国税、地税和国库等部门密切配合，加强沟通协作，逐步实现了预算管理信息共享，建立了规范的联席会议制度，形成了良好的合作关系，为全市预算管理制度改革提供了有力保障，也为实施政府收支分类改革创造了条件。

“三个方面”显现改革成效

天津市把政府收支分类改革的重点放在财政预算编制、收入预算执行和支出预算执行“三个方面”。财政、人民银行、国税、地税等部门高度重视，周密谋划，精心组织，协调行动，保证了政府收支分类改革模拟试点工作的顺利实施。

在财政预算编制方面，新科目变化较大，改革后收入分类在原一般收入、基金收入和债务收入基础上，扩大到预算外收入和社会保险基金收入；支出分类也将打破原有基本建设、行政费和事业费等按经费性质划分的格局，按照支出功能重新进行分类，并健全支出经济分类体系。考虑到要全部进行预算模拟编制，在时间紧、任务重的情况下，为尽可能提高预算模拟编制的准确度，他们采取了集中编制预算的办法。市财政局搭建了模拟环境，重新设计了23张部门预算报表，按照党政机关、政法部门和事业单位等不同类型，组织主管预算单位，通过集中模拟、现场指导方式，完成了部门预算模拟编制工作。然后对预算单位进行集中汇审，对各部门列报有误的及时进行修订；对把握不准的以及科目体系设置存在问题的，及时请示财政部预算司进行修订，确保了预算编制质量。在此基础上，按新科目重新编制了市级总预算，并代编了全市总预算。

在收入预算执行方面，天津市充分发挥财税银联网优势，国税部门采取手工处理方式，在纳税环节采用同时带有新旧两套科目的缴款凭证，提交人行国库后在现行会计核算系统和模拟系统中分别核算；地税部门采用横向联网方式，将带有新旧科目信息的电子税票，经“财税银”横向联网系统技术处理后传送到人行国库，并导入国库现行和模拟两套会计核算系统核算。同时，财政部门在新科目体系框架内，对地方非税收入项目补充设置了科目代码，并对非税收入征管软件进行了调整完善。此外，各部门分别搭建了包括横向联网在内的模拟硬件环境，研发出新的软件模块，完成了新旧收入科目衔接、系统配置升级和参数维护等工作。从6月1日起，天津市以当月实际缴库收入数据为基础，全面模拟收入征管和库款收纳、划分、报解等收入征管及国库业务，并按新科目模拟编制收入日报、旬报和月报。据统计，试点期间共处理模拟预算收入和退库业务9399笔，金额10312万元。

在支出预算执行方面，一是重新设计支出模拟试点专用凭证和报表，包括预算拨款通知单、预算拨款凭证、行政事业单位分月用款计划表，行政事业单位会计月报表、地方财政预算收支月报等。二是重新设置总预算会计总账科目，增加“政府收入”、“政府支出”和“政府资金结余”科目，以满足支出模拟总预算会计核算需要。三是采取新旧科目同时并行的办法，制定了一套较为科学规范、简便易行的模拟试点工作流程。四是搭建模拟环境，购置必要的硬件设备，全面修订软件系统。五是积极开展支出模拟业务培训，对市教委、市公安局等11个试点主管预算部门及所属29个二级预算单位财务负责人员进行了业务培训。从4月中旬开始，天津市根据新科目按日模拟财政拨款申请、审核、支付过程以及财政总预算会计和单位预算会计的核算情况，并按新科目模拟编制支出日报、旬报和月报。期间共模拟支出244笔，金额30.2亿元。天津市改革后的政府收支分类体系，收入分类分为6类43款；支出功能分类分为17类160款；支出经济分类分为11类82款。

“试点做法”尚需不断完善

新的收支分类体系吸收了国际先进经验，并经过多次修订完善，目前已经比较成熟。然而，政府收支分类改革作为一项基础性制度创新，需要在实践中不断改进和完善。天津市针对“模拟试点”实践中的问题，从四个方面提出了自己的建议。

在收入分类上，新的收入分类体系对增值税、所得税等税种明细还不够细，对一些经济支柱行业没有单独设置科目，建议在主要行业单独设置增值税明细。新的收入分类体系没有分部门设立相应的退税细目，不利于退税资金管理，对所得税等既有中央固定收入、又有中央与地方分享收入的科目，也难以清晰反映退税级次情况，建议保留原科目中反映各部门退税情况的明细。新的收入分类体系中，仅设立了中央收费和地方收费项目，而地方的人防结建费、福利彩票发行费、旧机动车交易费、税务发票收入等均没有对应科目反映，建议非税收入明细科目可由省级财政部门根据实际管理需要自行增设。

在支出功能分类上，为更全面反映地方政府职能活动和国家重大政策的执行情况，建议在新的支出功能分类体系中，增设部分款级和项级科目，同时允许地方根据当地机构设置等情况对某些明细科目进行灵活设置。在新的支出功能分类体系中，部分同类性质的支出没有统一设置科目，容易出现“挂一漏万”问题，建议对性质相似的支出项目统一设置科目。部分支出功能分类存在按部门和职能划分相交叉情况，建议明确此类情况科目使用原则。

在支出经济分类上，按经济分类拨款，在财力困难地区实施有一定难度，建议在推行经济分类体系初期阶段，允许财政部门在一定期限内实施按经济分类拨款时有一定的灵活性。针对目前预算单位数据库网络使用费、租赁费等支出数额较大，教育部门外聘专家、教师，体育部门外聘教练等支出数额较大的情况，建议增设“网络通讯费”、“劳务费”、“专项业务费”。同时，明确部分费用的支出科目，以规范经济分类的使用，如工会经费、物价补贴、取暖费、领导干部电话补贴、执法部门协管人员经费等。

在配套改革上，现行的预算资金管理模式实行一般预算、基金预算和预算外收支分别平衡，而新的收支分类不分预算内外，现行的管理模式难以按照新的收支分类进行管理，相应要求实行综合平衡的预算管理模式。地方财政安排的基本建设、城市维护等专项资金大都实行切块归口管理，资金分别在基本建设支出、城市维护费等科目反映，按照新的收支分类体系这部分资金要全部分解到各功能分类，这样就需要对政府部门专项资金管理模式做相应调整。按照现行资金管理模式，对预算内、外和社会保险资金进行核算时，分别使用三套不同会计科目，新的政府收支分类，将三套科目整合为一套科目，亟待制定统一的涵盖全部核算内容的总预算会计制度。